Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2023 г. по делу N 8а-2920/2023[88а-9393/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Монмаря Д.В, Шелудько В.В.

рассмотрела кассационную жалобу представителя Агараняна А.А. по доверенности Шляхова Н.Н. на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Агараняна А.А. к ГУ МВД России по Краснодарскому краю, ОВМ ОП (Прикубанский округ) УМВД России по г. Краснодару, ОВМ ОМВД России по Калининскому району Краснодарского края об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Агаранян А.А. обратился в Первомайский районный суд г. Краснодара с административным исковым заявлением, в котором просил: признать незаконным бездействие ГУ МВД России по Краснодарскому краю, выразившееся в невыдаче паспорта гражданина Российской Федерации Агараняну А.А, 7 ноября 1970 года рождения; признать незаконным бездействие ГУ МВД России по Краснодарскому краю в лице территориального органа - отдела по вопросам миграции ОМВД России по Калининскому району (далее - отдел по вопросам миграции), выразившееся в непринятии решения о признании Агараняна А.А. гражданином Российской Федерации; возложить на ГУ МВД России по Краснодарскому краю в лице территориального органа - отдела по вопросам миграции обязанность выдать Агараняну А.А. паспорт гражданина Российской Федерации.

В обоснование административного иска Агаранян А.А. указал, что полученный по результатам рассмотрения заявления отказ ГУ МВД России по Краснодарскому краю в выдаче паспорта гражданина Российской Федерации является незаконным, нарушает его права и законные интересы, не соответствует требованиям законодательства.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 июля 2022 года решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 28 декабря 2022 года, представитель Агараняна А.А. по доверенности Шляхов Н.Н. ставит вопрос об отмене решения Первомайского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 июля 2022 года. По мнению заявителя, суды обеих инстанций неправильно применили нормы материального права. Ссылается на то, что Агаранян А.А. о существовании заключения от 12 марта 2008 года узнал в июле 2020 года, а получил его только в суде при рассмотрении данного спора. Также указывает, что на момент документирования административного истца в 2004 году паспортом гражданина Российской Федерации действовала Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 сентября 1997 года N, что не принято судами во внимание. Полагает, что суды не учли то обстоятельство, что даже на основании заключения от 12 марта 2008 года не установлено неправомерных действий Агараняна А.А.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2023 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Агаранян А.А, представители отдела по вопросам миграции, отдела по вопросам миграции по Калининскому району Краснодарского края в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав представителя Агараняна А.А. по доверенности Шляхова Н.Н, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя ГУ МВД России по Краснодарскому краю Верхотурову А.Ю, возражавшую против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Из материалов дела следует, что Агаранян А.А. документирован паспортом гражданина Российской Федерации, выданного УВД Прикубанского округа г. Краснодара в связи с заменой на новый образец паспорта СССР образца 1974 года, выданного "данные изъяты"

22 июля 2004 года Агаранян А.А. документирован паспортом гражданина Российской Федерации, выданного УВД Прикубанского округа г. Краснодара в связи с непригодностью для дальнейшего его использования.

Управлением ФМС России по Краснодарскому краю 12 марта 2008 года была проведена проверка законности выдачи Агараняну А.А. паспорта Российской Федерации, которая показала, что у административного истца отсутствует гражданство Российской Федерации, в связи с чем выданные органом внутренних дел паспорта гражданина Российской Федерации серии "данные изъяты" и "данные изъяты" признаны выданными в нарушение установленного порядка.

21 июля 2020 года на основании заключения Управления ФМС России по Краснодарскому краю паспорт гражданина Российской Федерации серии "данные изъяты" изъят сотрудниками отдела по вопросам миграции ОП (Прикубанский округ) УМВД России по г. Краснодару по акту изъятия паспорта гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

4 августа 2020 года Агаранян А.А. обратился в ГУМВД России по Краснодарскому краю с заявлением по вопросу законности изъятия его паспорта, по результатам рассмотрения которого Агараняну А.А. направлен ответ с разъяснением порядка приобретения гражданства Российской Федерации после урегулирования правового статуса в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ).

Судом также установлено, что согласно информации, содержащейся в ППО "Территория", выданный Агараняну А.А. 22 июля 2004 года паспорт гражданина Российской Федерации серии "данные изъяты" имеет статус "уничтожен", в базе данных АИС "Российский паспорт" имеются сведения о выдаче Агараняну А.А. вопреки установленному законом порядку паспорта гражданина Российской Федерации серии 0305 N 497584 и паспорта гражданина Российской Федерации серии "данные изъяты"

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что Агаранян А.А. не обращался в установленном порядке с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, а также о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, положения статей 22, 23 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон N 62-ФЗ) не применимы в отношении лиц, в отношении которых проведена проверка, направленная на установление гражданства Российской Федерации, в соответствии с требованиями статьи 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами судов.

Правовые отношения в сфере приема, определения наличия гражданства Российской Федерации определены Законом N 62-ФЗ, Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325.

В силу статьи 3 Закона N 62-ФЗ под гражданством Российской Федерации понимается устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, выразившаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей.

Закон N 62-ФЗ предусматривает положения, призванные урегулировать правовой статус отдельных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации, в том числе лиц, ранее имевших гражданство СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, но не приобретших по каким-либо причинам гражданства Российской Федерации в установленном порядке.

Часть 3 статьи 41.1 Закона N 62-ФЗ и глава 8 Закона N 62-ФЗ устанавливает условия и порядок признания гражданами Российской Федерации проживающих на территории Российской Федерации лиц, получивших паспорт гражданина Российской Федерации до 1 января 2010 года и не приобретших гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства или действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве, в также их несовершеннолетних детей.

Так, в 2004 году на момент документирования административного истца паспортом гражданина Российской Федерации действовала Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 сентября 1997 года N 605 (зарегистрировано в Минюсте России 20 октября 1997 года N 1400) (далее - Инструкция).

Данной Инструкцией было предусмотрено, что организацию и методическое руководство работой, связанной с выдачей и заменой паспортов, осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации через Паспортно-визовое управление МВД России (в субъектах Российской Федерации - соответственно министерства, главные управления, управления внутренних дел через паспортно-визовые подразделения) (пункт 10); начальники паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел организуют работу по выдаче и замене паспортов гражданам, а также несут персональную ответственность за соблюдение законности и состояние работы в паспортно-визовых подразделениях (пункт 11).

В силу пункта 13 Инструкции выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан. В соответствии с пунктами 14.1, 14.4 названной Инструкции среди прочего для получения паспорта гражданин должен представить заявление о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, заполненное лично гражданином, обратившимся за получением паспорта, а также документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).

Согласно пункту 21 Инструкции поступившие от граждан документы подлежали рассмотрению начальником паспортно-визового подразделения, а в случае отсутствия - заместителем или должностным лицом, исполняющим его обязанности (далее - руководитель), которые были обязаны проверить представленные документы. Особое внимание при этом было предписано обращать на полноту и правильность заполнения заявлений о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, а также визуально определять подлинность документов, являющихся основанием для выдачи или замены паспорта. При выявлении в предъявленных документах признаков подделки руководителю рапортом следовало доложить об этом начальнику органа внутренних дел или его заместителю для проведения соответствующей проверки личности гражданина, обратившегося за получением паспорта.

После проверки представленных документов руководитель принимает решение о выдаче или замене паспорта, о чем делает соответствующую запись в заявлении о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П (пункт 23).

Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325 утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (далее - Положение), согласно пункту 51 которого при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств.

Проверка осуществляется по заявлению лица, составленному в произвольной форме, по инициативе полномочного органа или иного государственного органа с учетом части 7 статьи 4 и статьи 42 Закона N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". При необходимости в ходе проверки могут быть направлены запросы в соответствующие органы по месту выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, или по месту жительства лица, а также в органы исполнительной власти и суд.

В данном запросе указываются: сведения о лице, в том числе его место жительства на 6 февраля 1992 года и позднее (страна, город или иной населенный пункт); сведения о предъявленном лицом документе, удостоверяющем его личность (при наличии); основания направления запроса и его содержание. К запросу прилагаются документы (либо их копии) и материалы, имеющие отношение к делу.

Факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР и (или) РСФСР при необходимости устанавливается на основании законодательных актов Российской Федерации, СССР, РСФСР и других республик, входивших в состав СССР, международных договоров Российской Федерации, СССР и (или) РСФСР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

В силу пункта 52 Положения после получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратившемуся с соответствующим запросом. Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства Российской Федерации, выдается соответствующий документ.

Согласно части 7 статьи 4 и статье 42 Закона N 62-ФЗ наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства. При этом документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в силу названного Федерального закона.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что процедура выдачи или замены паспорта гражданина Российской Федерации во всяком случае предполагает проведение уполномоченным органом государственной власти полной и всесторонней проверки документов, представленных заявителем, и, как следствие, установление наличия (отсутствия) правовых оснований для выдачи (отказа в выдаче) паспорта гражданина Российской Федерации. Осуществляя выдачу лицу паспорта гражданина Российской Федерации, уполномоченный орган тем самым подтверждает (удостоверяет) наличие у такого лица гражданства Российской Федерации.

При этом действующее законодательство в ряде случаев допускает возможность проверки обоснованности выдачи лицу уполномоченным органом документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации. Однако такая проверка не предполагает произвольного вмешательства государства в осуществление права лица на уважение его личной и семейной жизни и направлена на защиту публичных интересов.

Вместе с тем признание государством факта необоснованной выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, влечет для такого лица определенные (в ряде случаев неблагоприятные) правовые последствия, в том числе и в случае, если на основании указанного документа лицо в течение длительного периода времени осуществляло реализацию своих прав и обязанностей, в том числе вытекающих из правового статуса гражданина Российской Федерации.

В этой связи, с учетом конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, решение о необоснованности выдачи лицу указанного выше документа может быть принято уполномоченным органом исключительно по результатам проведения комплекса проверочных мероприятий, в ходе которых будут установлены бесспорные факты, свидетельствующие о наличии неправомерных и (или) виновных действий со стороны заявителя и (или) со стороны должностных лиц уполномоченного органа, в нарушение установленных требований допустивших возможность выдачи лицу паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии на то законных оснований (в том числе при отсутствии документа, свидетельствующего о принадлежности такого лица к гражданству Российской Федерации).

В случае, если такие факты не были установлены, указанное решение уполномоченного органа не может быть признано законным, обоснованным и оправданным.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами (постановления от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П и др.).

Также в постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты, формулируя запрет произвольного лишения гражданства или права изменить свое гражданство, исходят из того, что в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации).

В качестве одной из задач административного судопроизводства КАС РФ устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4 КАС РФ).

Учитывая приведенные положения законов, суду необходимо было установить, в том числе, факт реализации Агараняном А.А. прав и обязанностей перед Российской Федерацией, наличия либо отсутствия у административного истца устойчивых социально-семейных связей в Российской Федерации.

Судами обеих инстанций не было учтено, что при проведении проверки административным ответчиком не установлены бесспорные факты неправомерных и (или) виновных действий, как Агараняна А.А, так и должностных лиц уполномоченного органа государственной власти, при выдаче российского паспорта.

При таком положении принятые по делу судебные акты нельзя признать законными.

Согласно статьям 176 и 180 КАС РФ решение суда должно быть законным, основанным на доказательствах, исследованных в судебном заседании.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, выявлении и истребовании по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Вместе с тем при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции приведенные правовые нормы и разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации не соблюдены.

С учетом изложенного судебные акты подлежат отмене, а дело -направлению на новое рассмотрение в Первомайский районный суд г. Краснодара в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить спор в зависимости от установленных обстоятельств и в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 июля 2022 года отменить, административное дело N 2а-2293/2022 направить на новое рассмотрение в Первомайский районный суд г. Краснодара в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 27 марта 2023 года.