Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2023 г. по делу N 8а-4503/2023[88а-6348/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Никулиной И.А, Лукьяновой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Верховным Судом Республики Тыва, кассационную жалобу Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 25 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 15 декабря 2022 года по административному делу N 2а-4256/2021 по административному исковому заявлению Оюна Карэна Кок-ооловича к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Тыва о признании незаконным бездействия и отказа от 25 августа 2020 года N ОГ-672 в предоставлении земельного участка, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва Ховалыг Д.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Оюн К.К. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия и отказа Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва (далее - Министерство) в предоставлении его многодетной семье земельного участка в черте города Кызыла Республики Тыва для индивидуального жилищного строительства; возложении на административного ответчика в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца обязанности в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу предоставить земельный участок в районе Верховного Суда Республики Тыва, площадью 1500 кв.м, расположенного в координатах (точки границ) участка: 1) Х 152816.61 Y 206799.60, 2) Х 152817.17 Y 206849.32, 3) Х 125787.01 Y 206849.66, 4) Х 152786.63 Y 206799.60.

Требования мотивированы тем, что распоряжением Министерства от 21 октября 2011 года N 1248-ра его многодетной семье в аренду сроком на пять лет предоставлен земельный участок общей площадью 15000 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", для индивидуального жилищного строительства, однако фактически участок в аренду не передан, договор аренды не заключен. Каких-либо действий, направленных на реализацию распоряжения, ответчиком с 2011 года не совершено, мер к предоставлению участка не принято. Неоднократные обращения истца к ответчику положительных результатов не принесли. В ответе Министерства от 25 августа 2020 года на очередное обращение истца от 13 августа 2020 года ответчик сослался на невозможность представления земельного участка со ссылкой на то, что свободные земельные участки по "адрес" отсутствуют. Иной земельный участок, взамен предоставленного распоряжением N 1248-ра, истцу также не предложен и не предоставлен, не смотря на то, что он является многодетным отцом, на его иждивении находятся пятеро несовершеннолетних детей, совместно с которыми он проживает в однокомнатной квартире, площадью 42, 3 кв.м; супруга истца умерла в ДД.ММ.ГГГГ в связи с заболеванием, полученным в период прохождения службы в МВД по Республике Тыва.

Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 25 октября 2021 года заявленные Оюном К.К. административные исковые требования удовлетворены частично; бездействие Министерства в части непредоставления земельного участка многодетной семье Оюна К.К. признано незаконным; на административного ответчика возложена обязанность в течение 30 дней со дня вступления решения в законную силу предоставить земельный участок многодетной семье Оюна К.К.; в остальной части в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 17 марта 2022 года решение суда отменено; по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Кассационным определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 17 марта 2022 года отменено; дело направлено на новое апелляционное рассмотрение.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 15 декабря 2022 года, принятым по результатам нового рассмотрения, решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 25 октября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 6 февраля 2023 года, Министерством земельных и имущественных отношений Республики Тыва ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований в полном объеме со ссылкой на нарушение и неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Повторяя доводы, положенные в обоснование заявленных по существу иска возражений, настаивает на отсутствии в действиях Министерства незаконного бездействия по непредоставлению административному истцу в аренду земельного участка на основании распоряжения от 21 октября 2011 года N 1248-ра, указывая, что действий по межеванию испрашиваемого земельного участка в целях его образования в срок, позволяющий завершить процедуру предоставления земельного участка в аренду, Оюн А.С. совершено не было, в то время как обязанность по совершению названных действий данным распоряжением была возложена на заявителя. Считает, что возложение на Министерство обязанности по предоставлению земельного участка ограничивает права органа исполнительной власти Республика Тыва на самостоятельное решение данных вопросов в пределах предоставленных законодательством полномочий и создает неравные условия в получении льготы для граждан одной социальной категории - категории многодетных семей. В части отказа в удовлетворении заявленных административным истцом требований каких-либо доводов кассационная жалоба административного ответчика не содержит, в указанной части судебные акты в кассационном порядке по существу не обжалуются.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Административный истец в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении кассационной жалобы в его отсутствие. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие административного истца.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административного ответчика, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Из материалов административного дела усматривается, что распоряжением Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва от 21 октября 2011 года N 1248-ра супруге административного истца - ФИО11. предоставлен в аренду сроком на 5 (пять) лет земельный участок из категории земель населенных пунктов, общей площадью 1500 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", с разрешенным использованием (назначением) для индивидуального жилищною строительства.

На отдел градостроительства мэрии г. Кызыла данным распоряжением возложена обязанность присвоить почтовый адрес предоставленному земельному участку (пункт 2), на Оюн А.С. - обеспечить постановку земельного участка на государственный кадастровый учет (пункт 3), на отдел земельных отношений - заключить договор аренды земельного участка (пункт 4).

Земельный участок, указанный в распоряжении от 21 октября 2011 года N 1248-ра, фактически Оюн А.С. не передан, договор аренды не заключен; судебного решения о понуждении административного ответчика к заключению договора аренды не принималось.

Распоряжением Министерства от 5 ноября 2015 года N 498-з Оюн А.С. и члены ее семьи - супруг Оюн К.К, дети ФИО12 ДД.ММ.ГГГГ г.р, ФИО13 ДД.ММ.ГГГГ г.р, ФИО14 ДД.ММ.ГГГГ.р, ФИО15 ДД.ММ.ГГГГ ФИО16 ДД.ММ.ГГГГ. поставлены на учет для бесплатного предоставления в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства на территории городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" как многодетная семья.

Согласно свидетельству о смерти Оюн А.С. скончалась ДД.ММ.ГГГГ

В ответ на заявление Оюна К.К. о предоставлении земельного участка по распоряжению N 1248-ра Министерством 25 августа 2020 года (исх. N ОГ-672) дан ответ о невозможности его предоставления в связи с отсутствием на испрашиваемой территории возможных к предоставлению в аренду участков.

Разрешая по существу заявленные требования и признавая незаконным бездействие Министерства по непредоставлению земельного участка многодетной семье Оюна К.К, суд первой инстанции исходил из того, что на основании распоряжения от 5 ноября 2015 года семья административного истца состоит на учете для льготного предоставления земельного участка в целях индивидуального жилищного строительства с 2015 года, однако административным ответчиком меры к предоставлению участка не принимаются; законность непредставления ответчиком не подтверждена, в связи с чем имеются основания для возложения на административного ответчика обязанности предоставить земельный участок многодетной семье Оюна К.К. В удовлетворении административного иска в оставшейся части судом отказано со ссылкой на то, что организация выбора земельного участка гражданами осуществляется уполномоченными органами, в связи с чем основания для возложения на ответчика обязанности предоставить земельный участок в конкретных координатах отсутствуют. Отказ в признании незаконным ответа Министерства N ОГ-672 обоснован пропуском административным истцом срока на обращение в суд с настоящим административным иском в данной части.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия, проанализировав положения главы V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, Конституционного закона Республики Тыва от 27 ноября 2004 года N 886 ВХ-1 "О земле", основываясь на установленных по делу обстоятельствах и представленных сторонами доказательствах, исследованных в судебном заседании и оцененных по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с выводами суда первой инстанции по существу заявленных административным истом требований согласилась, указав на незаконность бездействия административного ответчика в виде длительного неисполнения Министерством распоряжения от 21 октября 2011 года N 1248-ра по предоставлению земельного участка многодетной семье Оюн в отсутствие к тому законных оснований.

При этом судом апелляционной инстанции принято во внимание, что, не смотря на наличие у семьи административного истца как многодетной семьи предоставленного законом права на бесплатное предоставление земельного участка и наличие волеизъявления на такое предоставление, принятие уполномоченным органом решения о его предоставлении в аренду, данное решение фактически реализовано не было, участок семье не предоставлен. Проведение кадастровых работ по земельному участку и сведения по координатам земельного участка во исполнение распоряжения с семьи заявителя не истребовались; мер, направленных на исполнение распоряжения, не принималось. Вместо этого, по истечение пяти лет с момента принятия распоряжения от 21 октября 2011 года N 1248-ра, по предложению административного ответчика (что последним в ходе судебного разбирательства документально не опровергнуто) распоряжением Министерства от 5 ноября 2015 года N 498-3 Оюн А.С. и члены ее семьи поставлены на учет для бесплатного предоставления в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства на территории городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" как многодетная семья, номер очереди - 813, а предоставленный Оюн А.С. распоряжением Министерства от 21 октября 2011 года N 1248-ра земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", в настоящее время находится в пользовании иных лиц.

Выводы судов соответствуют нормам права, оснований для переоценки выводов судов по доводам жалобы не имеется.

Пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, гражданам, имеющим трех и более детей, предоставлено право приобрести бесплатно, без торгов и предварительного согласования земельные участки, в том числе для индивидуального жилищного строительства.

Аналогичные положения предусмотрены и редакцией Земельного кодекса Российской Федерации, действующей с 1 марта 2015 года (подпункт 6 статьи 39.5).

Порядок предоставления земельных участков многодетным семьям в Республике Тыва урегулирован Конституционным законом Республики Тыва от 27 ноября 2004 года N 886 ВХ-1 "О земле", в соответствии со статьей 13 которого (в редакции от 10 июня 2011 года) земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности Республики Тыва, предоставляются на основании решения специально уполномоченного органа государственной власти Республики Тыва или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду; следующим категориям граждан Российской Федерации, не имеющим в собственности земельные участки, для индивидуального жилищного строительства в собственность бесплатно, однократно, в размерах не более 0, 08 га в городах и поселках городского типа и 0, 25 га в сельской местности: многодетным семьям (на момент подачи соответствующего заявления количество несовершеннолетних детей должно быть не менее трех), семьям, имеющим ребенка-инвалида, не имеющим собственного жилья, либо имеющееся в их собственности жилье не соответствует нормам жилищной обеспеченности.

В силу статьи 13.1 названного Закона для приобретения права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной собственности Республики Тыва и свободные от прав третьих лиц, граждане, указанные в пункте 5 статьи 13 настоящего Конституционного закона, обращаются в специальный уполномоченный орган с соответствующим заявлением, к которому прикладываются документы, подтверждающие право на бесплатное приобретение в собственность земельных участков. В заявлении сообщается информация об испрашиваемом земельном участке. К заявлению прилагаются следующие документы: а) кадастровый паспорт земельного участка (при наличии); б) копия документа, удостоверяющего личность; в) правоудостоверяющие или правоустанавливающие документы на земельный участок (при наличии); г) иные документы, подтверждающие право на бесплатное приобретение в собственность земельных участков, в соответствии со статьей 13 настоящего Конституционного закона. На основании заявления специально уполномоченный орган готовит обоснование к решению о возможности бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Тыва, либо об отказе в предоставлении в двухнедельный срок со дня подачи заинтересованным лицом заявления. Предоставление земельных участков гражданам, имеющим право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков, осуществляется в порядке очередности поступления заявлений, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

Установление на местности границ предоставляемого земельного участка и изготовление кадастрового паспорта земельного участка осуществляются в силу указанной нормы за счет заявителя.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 75.1 Конституции Российской Федерации не допускается совершение органами государственной власти действий (бездействия), подрывающих доверие к закону и государству.

Как разъяснил Верховный суд Российской Федерации в абзаце пятом пункта 17 постановления Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", разрешение дел по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации должно осуществляться с соблюдением раскрытого конституционного принципа.

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Учитывая приведенные разъяснения и принимая во внимание, что обязанность обеспечить за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ является дополнительным обременением при реализации права на бесплатное предоставление земельных участков, гарантированного положениями пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, действующего в спорный период, несовершение заявителем действий по межеванию испрашиваемого земельного участка в целях его образования, вопреки доводам подателя кассационной жалобы об обратном, само по себе о законности непринятия уполномоченным органом мер к завершению процедуры предоставления земельного участка, в отношении которого названным органом ранее принято решение о предоставлении, не свидетельствует.

При установленных по делу обстоятельствах вывод судов о наличии незаконного бездействия административного ответчика в виде длительного неисполнения распоряжения от 21 октября 2011 года N 1248-ра является верным, постановлен при правильном применении норм материального и процессуального права, материалам административного дела соответствует.

Доводы административного ответчика в указанной части основаны на несогласии с выводами судов по фактическим обстоятельствам дела и неправильном толковании применительно к ним положений законодательства, ввиду чего не могут служить достаточным основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Довод о том, что, возлагая на Министерство обязанность по предоставлению земельного участка, суд тем самым ограничивает права органа исполнительной власти Республика Тыва на самостоятельное решение данных вопросов в пределах предоставленных законодательством полномочий и создает неравные условия в получении льготы для граждан одной социальной категории - категории многодетных семей, несостоятелен.

Защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений является одной из задач административного судопроизводства (статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Получение гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод служит обеспечению законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел как одного из принципов административного судопроизводства (статьи 6, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Достижение указанной задачи реализуется путем использования всех административно-процессуальных средств при активной роли суда

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 15 декабря 2022 года N 55-П, провозглашенный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, предполагающий установление системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая обеспечивала бы самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие, исключая концентрацию власти у одной из них, а также следующее предписаний Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации общее правило о недопустимости рассмотрения судами вопросов, непосредственно отнесенных законодателем к компетенции органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, не означает, что суд не правомочен разрешать дела, касающиеся реализации таких полномочий, которые состоят в принятии решения на основе исследования фактических обстоятельств и их сопоставления с теми или иными нормативно закрепленными критериями, предопределяющими наступление конкретных правовых последствий. В противном случае будет нарушен баланс между ветвями власти, обеспечивающий полноценное развитие России как демократического правового государства.

Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, при рассмотрении дел суд не должен ограничиваться установлением формальных условий применения нормы. Иное вело бы к существенному ущемлению права на судебную защиту, с учетом того, что данное право включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получить реальную судебную защиту, предполагает конкретные гарантии, позволяющие осуществить его в полном объеме, обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости. Причем одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 февраля 1996 года N 4-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 5 февраля 2007 года N 2-П, от 19 июля 2011 года N 17-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 27 июня 2013 года N 15-П, от 11 января 2022 года N 1-П и др.).

Наличие у административного истца права на бесплатное предоставление его многодетной семье земельного участка и предоставление участка распоряжением от 21 октября 2011 года N 1248-ра, которое Министерством фактически не исполнено, подтверждено материалами административного дела и ответчиком при рассмотрении настоящего спора не опровергается.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 25 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 15 декабря 2022 года в обжалованной части оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства земельных и имущественных отношений Республики Тыва - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи