Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2023 г. по делу N 8а-1091/2023[88а-2370/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) на решение Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Нерюнгри в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному бюджетному общеобразовательному учреждению "Средняя общеобразовательная школа N имени ФИО3 "адрес"" о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО5, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

заместитель прокурора города Нерюнгри, действующий в интересах неопределенного круга лиц, в порядке части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обратился в Нерюнгринский городской суд Республики Саха (Якутия) с исковым заявлением к муниципальному бюджетному общеобразовательному учреждению "Средняя общеобразовательная школа N имени ФИО3 "адрес"" (далее - МБОУ СОШ N, образовательное учреждение), администрации муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) (далее - Администрация), в котором (с учётом уточнения заявленных требований) просил возложить на МБОУ СОШ N обязанность в срок до 1 сентября 2022 года обеспечить антитеррористическую защищённость объекта, расположенного по адресу: "адрес" (оснастить объект охранной сигнализацией; обеспечить охрану сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации или военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; обеспечить ограждение территории в соответствии с пунктами 3.1. и 3.2. рекомендаций ФКУ "НИЦ "Охрана" Росгвардии по оборудованию инженерно-техническими средствами охраны социально значимых объектов (территории), находящихся в сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации; оборудовать контрольно-пропускные пункты при входе (въезде) на прилегающую территорию объекта; оснастить въезды на объект воротами, обеспечивающими жесткую фиксацию их створок в закрытом положении; оснастить въезды на объект (территорию) средствами снижения скорости и (или) противотаранными устройствами); возложить на Администрацию обязанность обеспечить финансирование указанных выше мероприятий.

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал, что на объекте МБОУ СОШ N не обеспечивается выполнение требований действующего законодательства об антитеррористической защищённости. По факту выявленных нарушений главе Администрации исполняющим обязанности заместителя прокурора города Нерюнгри 28 сентября 2021 года вносилось представление N, требования которого исполнены не были.

Протокольным определением от 17 июня 2022 года Нерюнгринский городской суд Республики Саха (Якутия) перешёл к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства.

Определением Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года производство по административному делу в части требований к Администрации о возложении обязанности обеспечить финансирование мероприятий по антитеррористической защищенности прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), поскольку, по мнению суда первой инстанции, заместителю прокурора города Нерюнгри в соответствии с положениями статьи 39 КАС РФ не предоставлено право обращаться в суд с административным исковым заявлением в интересах МБОУ СОШ N.

Решением Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года административные исковые требования заместителя прокурора к МБОУ СОШ N удовлетворены частично: на МБОУ СОШ N возложена обязанность в срок до 31 декабря 2022 года обеспечить антитеррористическую защищённость объекта - здания образовательного учреждения, расположенного по адресу: "адрес" (оснастить охранной сигнализацией; обеспечить охрану объекта сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; оборудовать контрольно-пропускные пункты при входе (въезде) на прилегающую территорию объекта (территории); оснастить въезды средствами снижения скорости и (или) противотаранными устройствами). В удовлетворении остальной части административного иска судом было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 октября 2022 года решение Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года изменено в части срока исполнения возложенной решением суда первой инстанции на МБОУ СОШ N обязанности по обеспечению антитеррористической защищённости объекта: данный срок увеличен до 31 декабря 2023 года. В остальной части решение городского суда оставлено без изменения.

Кроме того, судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) 31 октября 2022 года вынесено апелляционное определение по результатам рассмотрения частного представления прокурора, в соответствии с которым определение Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года о прекращении производства по административному делу в части отменено, а административное дело в части требований прокурора в интересах неопределённого круга лиц к Администрации о возложении обязанности направлено в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Решением Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 20 декабря 2022 года административные исковые требования заместителя прокурора города Нерюнгри к Администрации удовлетворены: на Администрацию возложена обязанность обеспечить финансирование мероприятий по антитеррористической безопасности МБОУ СОШ N.

26 января 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная через суд первой инстанции 10 января 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене решения Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года и изменившего его апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 октября 2022 года суда в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального и процессуального права, а также о принятии по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Помимо прокурора, представители иных участвующих в деле лиц, которые извещались о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для отмены или изменения решения Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года (в той части, в которой оно оставлено без изменения судом апелляционной инстанции) и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 октября 2022 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Исходя из положений статей 21, 35, 54 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прокурор (заместитель прокурора) в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 1 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ) образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.

В соответствии с пунктами 2, 15 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся: материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами; создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья обучающихся и работников образовательной организации.

В силу положений, содержащихся в пункте 2 части 6 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ, образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе, создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

В части 7 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ указано, что образовательная организация несёт ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесённых к её компетенции, за реализацию не в полном объёме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Положениями пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ предусмотрено, что охрана здоровья обучающихся включает в себя: обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Федеральный закон от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ) под термином "противодействие терроризму" понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

В соответствии с пунктами 7, 12 статьи 2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на принципах приоритета мер предупреждения терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявления.

Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ).

Из содержания пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) следует, что к вопросам местного значения муниципального района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.

Пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ предусмотрено, что под антитеррористической защищённостью объекта (территории) понимается состояние защищённости здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта.

Требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006 (далее - Требования).

В целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учётом возможных последствий совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий), для чего по решению руководителя органа (организации), являющегося правообладателем объекта (территории), создается комиссия по обследованию и категорированию объекта (территории) (пункты 6, 8 Требований).

В силу пункта 17 Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путём осуществления комплекса мер, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); на выявление нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

Воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории) достигается посредством обеспечения охраны объектов (территорий) и оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами и системами охраны (подпункт "г" пункта 18 Требований).

Согласно подпунктам "а", "б", пункта 25, подпунктам "а", "б" пункта 27 Требований в отношении объектов (территорий) первой категории опасности в числе прочих осуществляются следующие мероприятия: оснащение объектов (территорий) охранной сигнализацией; обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; оборудование контрольно-пропускных пунктов при входе (въезде) на прилегающую территорию объекта (территории); оснащение въездов на объект (территорию) средствами снижения скорости и (или) противотаранными устройствами.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, в соответствии с Уставом МБОУ СОШ N учредителем данного образовательного учреждения является муниципальное образование "Нерюнгринский район", от имени которого функции и полномочия осуществляет Администрация (пункт 1.8 Устава); источниками формирования имущества и финансовых ресурсов МБОУ СОШ N являются: средства федерального, республиканского и местного бюджетов; внебюджетные средства; имущество, закреплённого за образовательным учреждением на праве оперативного управления; другие источники, предусмотренные законодательством Российской Федерации (пункт 6.19 Устава).

Учебно-научное здание с кадастровым номером N, площадью 12991, 6 кв. м, где размещается образовательное учреждение, расположено по адресу: "адрес", находится в собственности муниципального образования " "адрес"" и передано в оперативное управление МБОУ СОШ N.

Земельный участок с кадастровым номером N, площадью 21574 кв. м, на котором расположено указанное выше здание, также находится в муниципальной собственности и передан в постоянное (бессрочное) пользование МБОУ СОШ N.

Решением межведомственной комиссии по обследованию и категорированию объекта (территории) от 22 апреля 2020 года объекту (территории) образовательного учреждения присвоена первая категория опасности.

Первая категория опасности также подтверждена и актом обследования межведомственной комиссии по обследованию и категорированию объекта (территории) от 13 мая 2022 года (т. 1 л.д. 139-150), в котором дополнительно сделаны выводы о том, что объект (территорию) МБОУ СОШ N необходимо оснастить охранной сигнализацией (подпункт "а" пункта 25 Требований), обеспечить его охрану (сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны) (подпункт "б" пункта 25 Требований), оборудовать контрольно-пропускные пункты при входе (въезде) на прилегающею территорию объекта (территории) (подпункт "а" пункта 27 Требований), оснастить въезды средствами снижения скорости и (или) противотаранными устройствами (подпункт "б" пункта 27 Требований).

Принимая решение об удовлетворении требований заместителя прокурора в части, Нерюнгринский городской суд Республики Саха (Якутия), проанализировав положения Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ, Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ, Требований, указал в решении, что МБОУ СОШ N не обеспечило исполнение требований нормативно-правовых актов по антитеррористической защищенности объекта (территории), которому присвоена первая категория опасности. В связи с этим, суд первой инстанции возложил на образовательное учреждение обязанность в срок до 31 декабря 2022 года обеспечить (оснастить) объект (территорию) по адресу: "адрес": охранной сигнализацией; охраной сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; контрольно-пропускными пунктами при входе (въезде) на прилегающею территорию объекта (территории); средствами снижения скорости и (или) противотаранными устройствами на въезде. В то же время, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных административных исковых требований в части возложения обязанности обеспечить ограждение территории МБОУ СОШ N и установление ворот с жёсткой фиксацией, указав, что соответствующие мероприятия уже проводятся на момент рассмотрения дела в суде, в связи с чем незаконного бездействия со стороны административного ответчика в данной части требований не допущено.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия), по существу согласившись с выводами суда первой инстанции, увеличила срок, в течение которого необходимо исполнить судебное решение, до 31 декабря 2023 года. В остальной части решение Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) судом апелляционной инстанции оставлено без изменения.

Поскольку кассационная жалоба Администрации не содержит каких-либо доводов, касающихся несогласия административного ответчика с обжалуемым апелляционным определением в той части, в которой в удовлетворении административных исковых требований заместителю прокурора было отказано, оснований для проверки в кассационном порядке законности и обоснованности указанной части апелляционного определения у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

Что касается удовлетворённой части административных исковых требований, то судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с позицией судов нижестоящих инстанций. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к таким выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемых судебных актах.

Доводы кассационной жалобы Администрации о том, что расходы на финансирование мероприятий по антитеррористической защищенности объектов МБОУ СОШ N не являются расходными обязательствами муниципального образования, не принимаются судебной коллегией суда кассационной инстанции.

В силу положений пункта 3 части 1 статьи 15, пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района; в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципального района обладают полномочиями по осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казённых учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Кроме того, органы местного самоуправления обязаны обеспечить выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ).

Иные доводы кассационной жалобы административного ответчика о том, что исполнить решение суда в установленные сроки невозможно по объективным причинам и данный срок должен быть увеличен до 31 декабря 2024 года; что заместитель прокурора, обращаясь в суд с административным иском, не действовал в интересах неопределённого круга лиц, - основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, кроме того они направлены на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств. Указанные доводы не могут являться основанием для отмены либо изменения обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Несогласие административного ответчика с выводами судов, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное субъективное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела была допущена судебная ошибка при применении норм материального или процессуального права.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами были верно определены юридически значимые для дела обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Нерюнгринский район" Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи