Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 апреля 2023 г. по делу N 66а-656/2023

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Савинова К.А.

при секретаре Шаманиной Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Центр" о признании не действующим в части решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", в редакции решения Пермского городской Думы от 26 января 2010 года N 16, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Центр" на решение Пермского краевого суда от 15 декабря 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Центр" - Комлева К.А, представителя Пермской городской Думы - Романовой Е.В, представителя администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Антоновой А.О, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - Решение N 143, ПЗЗ).

Решение N 143 опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 10 июля 2007 года N 48.

В дальнейшем в ПЗЗ неоднократно вносились изменения.

В частности, решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года N 16 (далее - Решение N 16), опубликованным в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 9 февраля 2010 года N 8, в ПЗЗ внесены изменения, согласно которым земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", включен в границы территориальной зоны обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1).

ООО "Газпромнефть-Центр" обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу ПЗЗ (в редакции Решения N 16) в части установления для земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 4 905 кв. м, вид разрешенного использования "под автозаправочную станцию, в том числе 1-этажное здание операторской АЗС (лит. Р), навес (лит. Г30), служебные", а также расположенного в пределах земельного участка нежилого здания - автозаправочной станции с кадастровым номером N, площадью 130, 8 кв. м. В соответствии с ПЗЗ (в редакции Решения N 16) указанный земельный участок находится в территориальной зоне обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1), для которой вид разрешенного использования земельного участка "заправка транспортных средств (4.9.1.1)" относится к вспомогательным видам разрешенного использования. Административный истец полагал, что отнесение земельного участка к названной территориальной зоне нарушает его права и законные интересы, противоречит действующему законодательству ввиду того, что нежилое здание АЗС введено в эксплуатацию в 2000 году, то есть до утверждения ПЗЗ, и его целевое использование не менялось в течение 22 лет, что на земельном участке отсутствуют иные объекты капитального строительства, в том числе, которые бы относились к основным видам разрешенного использования для территориальной зоны Ц-1, в связи с чем для реконструкции здания необходимо построить другой объект, который по отношению к АЗС будет являться основным, что он лишен права эффективно использовать весь земельный участок, в том числе размещать в границах земельного участка объекты сопутствующего бизнеса ("автомобильные мойки (4.9.1.3)", "ремонт автомобилей (4.9.1.4)"), которые для территориальной зоны Ц-1 не предусмотрены, что отсутствует законное обоснование и аргументация для выбора в отношении земельного участка территориальной зоны Ц-1, что нахождение АЗС на земельном участке не противоречит целям установления функциональной зоны ТСП-ОД.

Решением Пермского краевого суда от 15 декабря 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Газпромнефть-Центр" ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как принятого при неправильном применении норм материального права, просит принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование апелляционной жалобы ООО "Газпромнефть-Центр" повторяет доводы, изложенные в административном иске, и указывает на то, что органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие разработку и принятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в том числе при установлении той или иной территориальной зоны, обязаны учитывать интересы правообладателей, не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, что административные ответчики не смогли пояснить, какие публичные интересы преследуются установлением для земельного участка территориальной зоны Ц-1, какая публичная цель позволяет ограничить собственника земельного участка и АЗС в правах, что при установлении указанной территориальной зоны был нарушен баланс частных и публичных интересов.

Относительно доводов апелляционной жалобы Пермской городской Думой, администрацией города Перми, прокуратурой Пермского края представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Газпромнефть-Центр" - Комлев К.А. просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда - отменить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Пермской городской Думы - Романова Е.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Антонова А.О. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Рассматривая дело, суд первой инстанции с учетом приведенных норм верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Пермской городской Думой в пределах ее компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия, в том числе предусмотренной статьями 31, 32 ГрК РФ, и правилам введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (часть 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что ООО "Газпромнефть-Центр" на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 4 905 кв. м, вид разрешенного использования "под автозаправочную станцию, в том числе 1-этажное здание операторской АЗС (лит. Р), навес (лит. Г30), служебные", а также расположенного в пределах указанного земельного участка нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 130, 8 кв. м, назначение "нежилое здание", наименование "автозаправочная станция, в том числе 1-этажное здание операторской АЗС (лит. Р), навес (лит. Г30), служебные сооружения (лит. 1 - 10, VI - VII)", по адресу: "адрес".

Согласно Карте градостроительного зонирования города Перми, содержащейся в ПЗЗ (в первоначальной редакции), земельный участок с кадастровым номером N относился к территориальной зоне объектов обслуживания населения и производственной деятельности (ОП), предназначенной для размещения производственно-деловых объектов при соблюдении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. В качестве вспомогательного вида разрешенного использования для данной территориальной зоны указаны АЗС.

Решением N 16, принятым 26 января 2010 года, в ПЗЗ внесены изменения, согласно которым земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1), которая выделена для развития центральных мест города и обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, не являющихся объектами культурного наследия, с широким спектром административных, деловых, общественных, культурных, обслуживающих и коммерческих видов использования многофункционального назначения. В качестве вспомогательного вида разрешенного использования для названной территориальной зоны указаны:

"встроенные автозаправочные станции при условии соблюдения требований технических регламентов" (в редакции решения Пермской городской Думы от 19 ноября 2013 года N 261);

"заправка транспортных средств (4.9.1.1)" (в редакции решения Пермской городской Думы от 17 декабря 2019 года N 318, действующей до настоящего времени).

При этом в соответствии с картами территориального планирования Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 (далее - Генеральный план), данная территория отнесена к функциональной зоне ТСП-ОД (зона общественно-деловая, специализированная), формирование и развитие которой должно направляться созданием правовых, административных и экономических условий для: размещения объектов широкого спектра административных, деловых, общественных, культурных, обслуживающих и коммерческих функций, размещаемых для формирования центральных мест города, местных (локальных) центров городских районов и центров вдоль улиц, общественных центров при сооружениях внешнего транспорта: железнодорожного вокзала, автовокзалов, речного вокзала, общественных центров на городских рекреационных территориях; размещения видов деятельности, требующих больших земельных участков: учреждения здравоохранения, высшие, средние специальные учебные заведения и научные комплексы, спортивные и спортивно-зрелищные сооружения; размещения объектов специализированного жилого назначения (определение в пункте подпункте 37 пункта 1 главы 2) для обслуживания видов деятельности и функций ТСП-ОД; возможности включения в состав данной функциональной зоны объектов производственной деятельности при соблюдении требования, согласно которому границы санитарно-защитных зон таких объектов не должны располагаться за пределами границ функциональной зоны, а также требования соблюдения норм безопасности в отношении сочетания различных видов деятельности в пределах функциональной зоны.

Обращаясь в суд с требованиями о признании ПЗЗ (в редакции Решения N 16) недействующими в части установления для земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1), административный истец исходил из того, что оспариваемые положения нарушают его права и законные интересы, противоречат требованиям действующего законодательства, поскольку не учитывают целевое назначение земельного участка и его вид разрешенного использования (под автозаправочную станцию), не позволяют осуществлять реконструкцию существующего здания и размещение на земельном участке сопутствующего бизнеса ("автомобильные мойки (4.9.1.3)", "ремонт автомобилей (4.9.1.4)").

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал положения статей 1, 3, 8, 9, 18, 30, 31, 34, 36 ГрК РФ, статей 11, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также взаимосвязанные нормы ПЗЗ и Генерального плана, исследовал материалы настоящего административного дела и установил, что земельный участок административного истца находятся в территориальной зоне обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1), которая полностью соответствует функциональной зоне ТСП-ОД (зона общественно-деловая, специализированная), что свидетельствует о соблюдении требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, при этом какая-либо неопределенность правового режима в отношении земельного участка отсутствует, поскольку соблюден принцип принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне и, как следствие, на него распространяется установленный для этой территориальной зоны единый градостроительный регламент.

Учитывая изложенное, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения ПЗЗ не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не нарушают прав и законных интересов административного истца, который не лишен возможности использования земельного участка и находящегося на нем здания с учетом требований частей 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ, пункта 4 статьи 85 ЗК РФ, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении административного иска.

Вопреки доводам апелляционной жалобы оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Ссылки в апелляционной жалобе на незаконность, по мнению административного истца, установления в ПЗЗ территориальной зоны Ц-1 без учета целевого назначения и вида разрешенного использования земельного участка подлежат отклонению как необоснованные.

Действительно, одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе, с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Между тем, названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Следовательно, сам по себе факт того, что земельный участок имеет вид разрешенного использования "под автозаправочную станцию, в том числе 1-этажное здание операторской АЗС (лит. Р), навес (лит. Г30), служебные", повлечь признание ПЗЗ недействующими не может, тем более что земельный участок был приобретен административным истцом после принятия Решения N 143, Решения N 16, то есть когда он уже находился в территориальной зоне Ц-1, для которой "заправка транспортных средств (4.9.1.1)" является вспомогательным видом разрешенного использования. При должной степени заботливости и осмотрительности административный истец при приобретении и планировании дальнейшего использования земельного участка не мог игнорировать действующий документ градостроительного зонирования вне зависимости от того, какой вид разрешенного использования земельного участка указан в Едином государственном реестре недвижимости.

Градостроительный регламент территориальной зоны Ц-1 (статья 52.1 ПЗЗ), включая установленные им виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, административным истцом в рамках настоящего дела не оспаривается и предметом судебной проверки не является.

По этим же основаниям не могут быть приняты во внимание доводы апелляционной жалобы о том, что территориальная зона Ц-1 не позволяет осуществлять реконструкцию находящегося на земельном участке здания и размещение на нем сопутствующего бизнеса ("автомобильные мойки (4.9.1.3)", "ремонт автомобилей (4.9.1.4)"), что административный истец лишен права эффективно использовать весь земельный участок, что при установлении указанной территориальной зоны был нарушен баланс частных и публичных интересов.

Ссылки административного истца на то, что органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие разработку и принятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в том числе при установлении той или иной территориальной зоны, обязаны учитывать интересы правообладателей, не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, что административные ответчики не смогли пояснить, какие публичные интересы преследуются установлением для земельного участка территориальной зоны Ц-1, какая публичная цель позволяет ограничить собственника земельного участка и АЗС в правах, при установленных по делу обстоятельствах о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не свидетельствуют.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Поскольку территориальная зона обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1) ПЗЗ определена в отношении территории, на которой расположен спорный земельный участок, с учетом функциональной зоны ТСП-ОД (зона общественно-деловая, специализированная) Генерального плана, конкретизируя тем самым положения названного документа территориального планирования, а установленный градостроительным регламентом режим его использования не изменяет параметры планируемого развития данной территории, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны, вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции являются правильными, а обжалуемое решение об отказе в удовлетворении административного иска - законным и обоснованным.

Ссылки административного истца на то, что здание АЗС введено в эксплуатацию в 2000 году, то есть до утверждения ПЗЗ, и его целевое использование не менялось в течение 22 лет, что нахождение АЗС на земельном участке не противоречит целям установления функциональной зоны ТСП-ОД, что его предложение о внесении изменений в ПЗЗ в части отнесения земельного участка к территориальной зоне ПК-4 было отклонено, не имеют правового значения для настоящего дела, в рамках которого осуществляется проверка ПЗЗ (в редакции Решения N 16) на предмет соответствия нормативным правовым актам большей юридической силы. Следовательно, соответствие фактического использования земельного участка или предлагаемой к установлению в ПЗЗ территориальной зоны ПК-4 Генеральному плану предметом настоящего спора не является.

Ссылки представителя административного истца на судебную практику (определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2019 года N 4-АПА19-17) подлежат отклонению как несостоятельные, поскольку основаны на судебном акте по конкретному делу с иными, нежели в рамках настоящего дела, фактическими обстоятельствами (в рамках названного дела оспаривалось изменение градостроительного зонирования в отсутствие утвержденного генерального плана, притом что в рамках настоящего дела достоверно установлено что Генеральный план города Перми утвержден и ему ПЗЗ в оспариваемой части в полной мере соответствуют).

Апелляционная жалоба не содержит ссылок на обстоятельства, которые не были бы исследованы судом при рассмотрении дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 15 декабря 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпромнефть-Центр" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 апреля 2023 года

Председательствующий

Судьи