Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2023 г. по делу N 8а-4975/2023[88а-6923/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Виноградовой О.В, Евтифеевой О.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы

Общества с ограниченной ответственностью "Союз", поданную 14 февраля 2023 года, Общества с ограниченной ответственностью "Сибирские жилые кварталы", поданную 14 февраля 2023 года, на решение Новосибирского областного суда от 1 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2022 года

по административному делу N 3а-10/2022 по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Союз", Общества с ограниченной ответственностью "Сибирские жилые кварталы" к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области Травникову А.А, первому заместителю председателя Правительства Новосибирской области Знаткову В.М. о признании недействующим постановления Правительства Новосибирской области от 16 августа 2021 года N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области".

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения представителей кассаторов Ворониной У.А. и Скоропада А.В, просивших удовлетворить кассационные жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя Правительства Новосибирской области Поповой С.Н. представителя Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области Бондаренко О.В, заключение прокурора Антипова А.А, просившего отказать в удовлетворении кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Общество с ограниченной ответственностью "Сибирские Жилые Кварталы" (далее по тексту ООО "СЖК", истец, кассатор 1) обратилось в суд с административным исковым заявлением и просило признать не действующим постановление Правительства Новосибирской области от 16 августа 2021 г. N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" (далее по тексту Постановление N 320-п, оспариваемое постановление).

В обоснование требований указало, что Постановлением N 320-п определены границы предполагаемой особо охраняемой природной территории (далее по тексту ООПТ) регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области ориентировочной площадью 5 736, 2 га.

ООО "СЖК" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" и активно приступило к их освоению в соответствии с разрешенным использованием, осуществив значительные капитальные вложения. На основании разрешения N "данные изъяты" от 30 декабря 2009 г. (с изменениями, внесенными разрешением N 54- "данные изъяты" от 29 июня 2021 г.), сроком действия до 29 сентября 2023 г, административный истец осуществляет строительство на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" объекта - многоквартирные жилые дома, в том числе с помещениями общественного назначения, автостоянками, объект дошкольного образования, объект общественного питания, магазин, трансформаторные подстанции, распределительный пункт. Земельный участок обременен правами участников долевого строительства, заключено более 350 договоров долевого участия. К настоящему моменту на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" введены в эксплуатацию 5 многоквартирных домов, на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" - торгово-бытовой комплекс с кафе, магазином и фитнес- центром, на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" - газовая котельная, выполнено берегоукрепление территории.

В процессе правоприменительной деятельности органы власти распространяют установленные Постановлением N 320-п ограничения на деятельность ООО "СЖК", как правообладателя земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", что нарушает право собственности и право на осуществление законной предпринимательской деятельности, и является необоснованным как по формальным признакам (отсутствуют сведения об ООПТ в ЕГРН), так и по фактическим (территория эко-квартала Flora&Fauna подвержена значительному антропогенному воздействию и др.).

Приостановление отдельных видов деятельности на основании Постановления N 320-п нарушает пределы компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из положений Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" ограничения (запреты) к правообладателям земельных участков могут применяться только после утверждения положения об ООПТ, содержащего виды разрешенного использования земельных участков, и внесения сведений о границах ООПТ и ее охранных зонах в ЕГРН.

Пункт 3 Постановления N 320-п вводит не предусмотренные градостроительным и земельным законодательством основания для отказа в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Перечень является исчерпывающим и в силу части 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации нормативным актом исполнительного органа государственной власти субъекта или законом субъекта не может быть дополнен.

Основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, исчерпывающим образом определены в статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

В преамбуле обжалуемого Постановления N 320-п указано на необходимость создания предполагаемой ООПТ в целях сохранения "лесов", что не может распространяться на земельные участки ООО "СЖК". Земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" не входят в состав городских лесов, не ставились на кадастровый учет как лесные участки.

Включение находящихся в частной собственности земельных участков в самостоятельно созданную законом субъекта Российской Федерации ООПТ - "лесной парк", противоречит части 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации. Новая категория ООПТ "лесной парк" не предусмотрена федеральным законом и создана законом субъекта Новосибирской области.

Истец полагает, что указанные в пункте 2 Постановления N 320-п вопросы внутренней организации деятельности Правительства Новосибирской области относительно проведения кадастровых работ и разработки положения об ООПТ должны быть урегулированы путем издания ненормативного правового акта и без установления запретов в отношении хозяйствующих субъектов.

Истец указывает, что положения оспариваемого нормативного правового акта распространяются на отношения, возникшие с 16 марта 2021 г. Между тем, пункт 3 Постановления N 320-п затрагивает имущественные правоотношения, регулируемые гражданским законодательством - приостановление предоставления земельных участков. В силу абзаца 2 пункта 1 части Гражданского кодекса Российской Федерации действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Постановление N 320-п в системе нормативных правовых актов не относится к закону, которым допускается предусмотреть исключительный случай его распространения на отношения, возникшие до введения его в действие.

В ходе рассмотрения дела Общество с ограниченной ответственностью "СОЮЗ" (далее по тексту ООО "СОЮЗ", кассатор 2) вступило в дело в качестве административного соистца (т.2 л.д. 141-143).

ООО "СОЮЗ" указало, что Постановление N 320-п принято за пределами компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определенными Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", установленные нормативным правовым актом запреты нарушают положения части 3 статьи 4, части 13 статьи 51, части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положения части 2 статьи 3, статьи 39.16, части 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, положения абзаца 2 пункта 1 части 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Поскольку ООО "СОЮЗ" принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", установленный обжалуемым нормативным правовым актом запрет на выдачу разрешений на строительство и осуществление иных связанных со строительством административных процедур, нарушает права ООО "СОЮЗ".

Решением Новосибирского областного суда от 1 июня 2022 года (далее-решение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2022 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) иск удовлетворен частично, признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 3 постановления Правительства Новосибирской области от 16.08.2021 N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области".

Кассаторы просят отменить судебные акты ссылаясь на положения Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее-оопт) который содержит критерии территории, при наличии которых ей может быть придан статус особо охраняемой (редкие, находящиеся под угрозой исчезновения и ценные в хозяйственном и научном отношении объекты растительного и животного мира; природные ландшафты и культурные ландшафты, представляющие собой особую эстетическую, научную и культурную ценность; наличие геологических, минералогических и палеонтологических объектов; уникальные природные комплексы и объекты).

Пункт 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса РФ под территорией многоквартирного дома подразумевает земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

По мнению кассатора исходя из анализа двух норм различных отраслей, земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" образуют именно территорию многоквартирного дома, не отвечают признакам ООПТ и имеют своим единственным назначением - эксплуатацию многоквартирного дома с прилегающими коммунальными объектами, элементами благоустройства.

По мнению кассатора в силу части 2 статьи 12.2 Закона Новосибирской области от 26.09.2005 N 325-03 "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" хозяйственная и иная деятельность на территории лесного парка осуществляется исходя из целей и задач их организации, определяющих режим охраны и использования, в том числе с учетом функционального зонирования, в соответствии с положением о лесном парке.

Допускается строительство и реконструкция объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, объектов здравоохранения, образования, социального обслуживания, культуры, физической культуры и спорта, объектов санаторной деятельности, пансионатов, домов отдыха, детских лагерей, гидротехнических сооружений, линии: связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных- дорог, объектов, строительство, реконструкция которых осуществляется во исполнение федеральных законов й иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов Новосибирской области и иных нормативных правовых актов Новосибирской области, а также реконструкция иных объектов капитального строительства.

По утверждению кассаторов в силу областного закона на территории ООПТ регионального значения - лесной парк осуществлять строительство многоквартирных домов запрещено, тогда как ООО "СЖК" выдано разрешение на строительство, сроком действия до 31.12.2026, на основании которого заключены договоры долевого участия, осуществляемая хозяйственная деятельность и функциональное назначение земельных участков ООО "СЖК" исключают организацию на них ООПТ.

Обстоятельства, связанные с созданием ООПТ регионального значения - "Заельцовский бор" Новосибирской области выступали предметом судебного разбирательства по ряду дел.

Правительство Новосибирской области интерпретирует пункт 1 своего постановления, несмотря на заявленную в нем ориентировочную площадь 5 736, 2 га, как "неизменяемые физические объекты и географические наименования".

Кассаторы ссылаются на то, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Новосибирской области от 27.03.2022 по делу N А45-32448/2021 невключение исполнителем государственного контракта земельных участков ООО "СЖК" с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" в границы ООПТ квалифицировано в качестве нарушения и основания для расторжения контракта, поскольку, с учетом оспариваемого постановления N 320-п, границы лесного парка, определенные Правительством Новосибирской области, изменению не подлежат.

Кассатор - ООО "СЖК" указывает, что уже на этапе создания ООПТ - ООО "СЖК" претерпевает негативные правовые последствия ввиду включения участков в границы лесного парка, в частности, застройщику было отказано в выдаче градплана во внесении изменений в разрешение на строительство (решения Арбитражного суда Новосибирской области по делу NN А45-34892/2021, А45-9601/2021, А45-13539/2021). После отмены в судебном порядке всех запретов, тем не менее, существует угроза нарушения прав ООО "СЖК" в виде конфликта особого охранного статуса, устанавливаемого для ООПТ, к возможности дальнейшего строительства, выполнения обязательств перед участниками долевого строительства, эксплуатации объектов, при необходимости реконструкций.

Кассатор настаивает на том, что суды уклонились от проверки пункта 1 на соответствие закону, имеющему большую юридическую силу, необоснованно посчитав это вопросом целесообразности принятия органом правового акта.

Кассатор настаивает на том, что придание обратной силы оспариваемому постановлению ухудшило положение граждан и организаций по сравнению с ранее действующим законодательством, поскольку лишило прав на получение земельного участка, получение градостроительной документации.

В пункте 3 оспариваемого постановления N 320-п указаны запреты из Закона Новосибирской области N 59-03 и дополнительно внесен запрет на внесение изменений в разрешение на строительство.

В обоснование доводов жалобы кассаторы ссылаются на решение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1993 года 81-р и неоднократно подтверждено им впоследствии (определения от 25 января 2007 годаN 37-О-О, от 15 апреля 2008 года N 262-О-О, от 20 ноября 2008 года N 745-О-О, от 16 июля 2009 года N 691-О-О) согласно содержанию которого законодатель, исходя из общего принципа действия закона на будущее время и реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений, придание закону обратной силы имеет место преимущественно в интересах индивида в отношениях, возникающих между ним и государством в публичной сфере (уголовное, налоговое, пенсионное регулирование). Аналогичные разъяснения содержатся в Обзоре судебной практики ВС РФ N 1 (2022 год).

Согласно части 10 статьи 57.3 ГрК РФ информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, за исключением информации, предусмотренной пунктом 15 части 3 настоящей статьи, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи.

Земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" по текущий момент расположены в территориальной зоне Ж-6 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

ООО "СОЮЗ" представлено в материалы дела заключения филиала ФБУ "Рослесозащита" - "ЦЗЛ Новосибирской области" от 27.09, 2021, согласно которому земельные участки ООО "СОЮЗ" не соответствуют по своему значению и характеристикам ООПТ, в том числе ООПТ регионального значения - "лесной парк", (абз. 7 ч. 2 ст. 2 Закона Новосибирской области N 59-03) и, соответственно, не подлежат включению в границы ООПТ.

По результатам проведенного натурного исследования в период август-сентябрь 2021 г. филиалом ФБУ "Рослесозащита" - "ЦЗЛ Новосибирской области" и согласно данным ЕГРН установлено, что в границах земельных участках расположены линейные объекты (теплотрасса, канализационный коллектор, сооружения водоснабжения, электроснабжения, водоотведения), многоквартирные дома, нежилые здания и иные объекты капитального строительства.

В мае 2022 года, в целях ревизии ранее выполненного заключения филиала ФБУ "Рослесозащита" - "ЦЗЛ Новосибирской области", были повторно исследованы земельные участки ООО "СОЮЗ с представителями ФГБОУ ВО Новосибирский Государственный Аграрный Университет, по результатам повторного обследования территории в мае 2022 года эксперты по мнению кассаторов подтвердили актуальность ранее сделанных выводов в заключении филиала ФБУ "Рослесозащита" - "ЦЗЛ Новосибирской области" от 27.09.2021.

По утверждению кассатора положения пункта 1 оспариваемого постановления, допускающие включение в границы ООПТ регионального значения - "лесной парк", земельных участков, находящихся в частной собственности, принята за пределами усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты окружающей среды и особо охраняемых природных территорий противоречат положениям Конституции РФ и федеральному законодательству.

Категория особо охраняемой природной территории регионального значения - "лесные парки" введена законом субъекта.

По утверждению кассатора пункт 1 постановления N 320-п в нарушение перечисленных норм федерального законодательства позволяет включение земельных участков в границы лесного парка без разграничения форм права собственности, что реализовано в отношении земельных участков ООО "СОЮЗ".

По утверждению кассаторов в силу части 2 статьи 12.1 Закона Новосибирской области от 26.09.2005 N 325-03 "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания лесного парка должно содержать обоснование необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения, сведения о предполагаемых местонахождении, площади, наименовании особо охраняемой природной территории регионального значения.

Кассатор настаивает на том, что правовой режим и фактическое состояние земельных участков ООО "СОЮЗ" не позволяет их включить в границы ООПТ - лесной парк, на текущем этапе создания ООПТ пункт 1 оспариваемого постановления N 320- п создает реальную угрозу нарушения прав.

По утверждению кассаторов пункт 4 постановления от 16.08.2021 N 320-п относительно учета решения о необходимости создания лесного парка при осуществлении территориального планирования противоречит части 4 статьи 216 КАС РФ, части 3 статьи 24 ГрК РФ.

Кассаторы указывают, что восьмой кассационный суд общей юрисдикции от 28.04.2022 по делу N 3а-66/2021 признал не действующими положения, устанавливающие запреты по хозяйственной деятельности на основании решения о необходимости создания ООПТ, справедливо указав на недопустимость введения запретов до создания ООПТ и, соответственно, определения ее итоговых границ.

16.05.2022 постановлением Правительства Новосибирской области N 217-п внесены изменения в постановление N 145-п, согласно которым решение о необходимости создания ООПТ является основанием для внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки, причем без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

По утверждению кассаторов Губернатор Новосибирской области направил обращение в адрес мэра города Новосибирска, в котором указал на необходимость в связи с состоявшимися судебными актами (признание незаконным Генплана и ПЗЗ об отнесении участков ООО "СОЮЗ" к рекреационным зонам) в кратчайшие сроки обеспечить очередное внесение новых изменений в Генеральный план города Новосибирска и Правила землепользования и застройки города Новосибирска в части участков ООО "СОЮЗ" с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты", используя упрощенный механизм, предусмотренный постановлением Правительства Новосибирской области N 145-п, и учитывая решение о необходимости создания ООПТ ? лесной парк "Заельцовский бор" Новосибирской области. 12.07.2022 на внеочередной сессии Совета депутатов города Новосибирска утверждены решения N 389 и N 391 о внесений изменений в Генеральный план города Новосибирска и Правила землепользования и застройки города без вынесения их на общественные обсуждения иди публичные слушания, согласно которым участки ООО "СОЮЗ" отнесены к рекреационной функциональной зоне с новым индексом 600/2 и к вновь введенной территориальной зоне Р-5 ("лесной парк") (имеется в материалах дела).

Кассаторы указывают, что из анализа видов разрешенного использования земельных участков, установленных для новой зоны Р-5 ("лесной парк"), следует, что путем территориального зонирования в обход судебного акта по делу N 3а-66/2021 на основании решения о необходимости создания ООПТ вновь введены запреты по жилищному строительству для ООО "СОЮЗ". Как указывалось, ранее земельные участки ООО "СОЮЗ" были расположены в зоне Ж-3 (зона застройки среднеэтажными жилыми домами). При этом в зоне Р-5 допускается строить объекты образования, Кассаторы указывают, что наличие пункта 4 оспариваемого постановления от 16.08.2021 N 320-п уже фактически привело к обходу кассационного определения Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28.04.2022 по делу N 3а-66/2021.

Прокуратурой Новосибирской области, Губернатором Новосибирской области на кассационную жалобу принесены возражения, ООО "Союз" представлены письменные пояснения.

В судебном заседании представители кассаторов просили удовлетворить кассационную жалобу, представители Правительства Новосибирской области и Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области просили отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Прокурор просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены судебных актов в обжалованной части в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, 16 августа 2021г. Правительством Новосибирской области принято постановление N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" (далее-оспариваемый акт, оспариваемое постановление), которым постановлено:

Принять решение о необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области (далее - лесной парк "Заельцовский бор") на территории Новосибирского района Новосибирской области, города Новосибирска ориентировочной площадью 5 736, 2 га в границе:

на западе - "адрес";

на севере - "адрес";

на востоке - "адрес";

на юге - "адрес";

за исключением территории МУП "Новосибирский зоопарк имени Р.А. Шило", особо охраняемой природной территории регионального значения Новосибирской области - памятника природы областного значения "Дендрологический парк", дачного поселка Мочище Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, поселка Озерный Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, кладбища дачного поселка Мочище, жилой застройки, примыкающей к "адрес", и жилой застройки по "адрес", общественного кладбища "Заельцовское".

Министерству природных ресурсов и экологии Новосибирской области (ФИО1): осуществить подготовку сведений о границах лесного парка "Заельцовский бор", перечня координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, в срок до 01.03.2022; разработать проект постановления Правительства Новосибирской области о создании лесного парка "Заельцовский бор", утверждающий границы и положение о лесном парке "Заельцовский бор" (далее - проект постановления), в срок до 10.03.2022.

До момента создания лесного парка "Заельцовский бор" приостанавливается предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство и внесение изменений в разрешения на строительство объектов капитального строительства в части увеличения количества этажей и (или) изменения функционального назначения объекта (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, используемых по целевому назначению на дату принятия решения о необходимости создания лесного парка, объектов социально-культурного назначения, а также гидротехнических сооружений, линий связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог); запрещаются все виды рубок лесных насаждений, за исключением рубок погибших и поврежденных лесных насаждений, рубок ухода за лесом в соответствии с действующим законодательством.

Решение о необходимости создания лесного парка "Заельцовский бор", указанное в пункте 1 настоящего постановления, учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель.

Признать утратившим силу постановление Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 N 67-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области".

Согласно тексту оспариваемого постановления положения настоящего постановления распространяются на отношения, возникшие с 16.03.2021.

Проанализировав содержание оспариваемого постановления Правительства Новосибирской области, суд первой инстанции пришел к выводу, что оно обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с необходимостью создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области.

Постановлением N 320-п в ориентировочные границы особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области включены земельные участки, владельцами которых являются ООО "СЖК" и ООО "СОЮЗ", что в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает возможность обратиться в суд с административным иском об оспаривании этого нормативного правового акта.

Проанализировав нормы Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данный закон определяет особо охраняемые природные территории (далее -ООПТ) как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В обоснование указанного вывода суд первой инстанции сослался на следующие нормативные положения.

На территории Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 26.09.2005 N 325-03 (ред. от 27.12.2021) "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" (далее по тексту Закон N 325-03), главой 3 которого урегулированы вопросы правового режима ООПТ - лесной парк.

Согласно части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03 решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка принимает Правительство Новосибирской области.

Согласно преамбуле Закона Новосибирской области от 25.12.2006 N 80- 03 "О нормативных правовых актах Новосибирской области" (далее - Закон N80-03) настоящий Закон принимается в целях установления единых требований, предъявляемых к нормативным правовым актам Новосибирской области, их опубликованию, вступлению в силу, действию и систематизации, определения общих правил юридической техники, применяемых при подготовке нормативных правовых актов Новосибирской области.

В соответствии со статьей 18 Закона N 80-03 Правительство Новосибирской области по вопросам, решение которых относится к его полномочиям, издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Постановления Правительства Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в постановлении. Постановления Правительства Новосибирской области подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном статьей 26 настоящего Закона.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 26 Закона N80-03 постановления Губернатора Новосибирской области, постановления Законодательного Собрания, постановления Правительства Новосибирской области, нормативные правовые акты областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение десяти дней после дня их подписания.

В соответствии с частью 2 статьи 26 Закона N 80-03 датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете "Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области" или газете "Советская Сибирь" либо дата первого размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании "Сайт Законодательного Собрания Новосибирской области. Нормативные правовые акты", в сетевом издании "Официальный интернет-портал правовой информации Новосибирской области" (www.nsopravo.ru).

В целях выявления в проекте нормативного правового акта Новосибирской области (далее - проект акта) положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и областного бюджета Новосибирской области, проводится оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (пункт 2 Постановления Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 N 2 "О Порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Новосибирской области".

В силу пункта 4 Постановления Губернатора Новосибирской области от 17.01.2017 N 2 оценке подлежат проекты актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Новосибирской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Новосибирской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Необходимость проведения оценки проекта акта определяется разработчиком с учетом пункта 4 настоящего Порядка (пункт 4.1).

Как установлено судом первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела, инициатором и разработчиком проекта постановления являлось министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области.

Разработчиком принято решение о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта Постановления N 320-п, о чем в сети интернет была размещена информация, по результатам которой 16 августа 2021г. составлено заключение N 34 (л.д.).

Постановление N 320-п принято на заседании Правительства Новосибирской области, подписано и.о. Губернатора Новосибирской области Знатковым В.М. и опубликовано 16 августа 2021г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и официальном интернет-портале правовой информации Новосибирской области http://www.nsopravo.ru.

С учетом вышеуказанных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу, что Постановление N 320-п принято уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие.

Указанный вывод суда первой инстанции постановлен при правильном применении норм права и согласуется с фактическими обстоятельствами по делу.

Суд первой инстанции не согласился с позицией административных истцов о нарушении порядка введения в действие Постановления N 320-п, предусмотренного частью 3 статьи 18 Закона N 80-03.

Проверяя законность оспариваемого Постановления N 320-п на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.

Инициаторами создания лесного парка может быть областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области в сфере организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения (пункт 3 части 1 статьи 12.1 Закона N325-03).

Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области является областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, осуществляющим государственное управление и нормативное правовое регулирование в сфере рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений при использовании водных объектов и осуществлении природоохранных мероприятий, в сфере лесных отношений, в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Новосибирской области в пределах установленных федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области полномочий (Положение о министерстве природных ресурсов и экологии Новосибирской области, утвержденное постановление Правительства Новосибирской области от 03.10.2017 N 383-п).

К полномочиям министерства отнесено внесение предложений в Правительство Новосибирской области о создании (упразднении), учреждении и изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения (подпункт 3.2 пункта 8 Положения).

Как следует из преамбулы Постановления N 320-п, оно принято в соответствии с Федеральным законом от 14, 03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Новосибирской области от 26.09.2005 N 325-03 "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", на основании предложений министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 01.03.2021, от 22.07.2021, с учетом необходимости сохранения лесов, являющихся частью природно-экологического каркаса Новосибирской агломерации Новосибирской области и имеющих особое рекреационное значение для жителей Новосибирской области, в целях обеспечения сохранности лесов и создания благоприятных условий для туризма и отдыха.

Федеральный закон N 33-ФЗ не содержит такой категории особо охраняемой природной территории как "лесной парк", поэтому он не устанавливает правовой режим и порядок создания лесного парка.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции признал необоснованной позицию административных истцов о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушены положения Федерального закона N 33-ФЗ как совокупность последовательных действий и решений, детально регламентирующие процедуру создания особо охраняемой природной территории.

Суд первой инстанции посчитал, что ссылаясь на противоречие оспариваемого Постановления N 320-п общеотраслевому правилу, административные истцы не указывают в нарушение пункта 6 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.

По мнению суда первой инстанции в вышеуказанной части, административные истцы фактически оспаривают законность статьи 12.1 Закона N 325-03 (в редакции Закона Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-03 "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области"- далее Закон N 59-03).

В обоснование указанного вывода суд первой инстанции сослался на то, что Закон N 59-03 являлся предметом судебной проверки в рамках административного дела За-66/2021 по административному исковому заявлению Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды "Сибирское экологическое содружество", Общества с ограниченной ответственностью "СОЮЗ", Общества с ограниченной ответственностью "Сибирские Жилые Кварталы" к Законодательному Собранию Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании не действующим Закона N 59-03. Решением Новосибирского областного суда от 25 августа 2021г. в части возможности принятия решения о необходимости создания лесного парка, Закон N 59-03 признан соответствующим требованиям действующего законодательства.

Оценивая довод истцов о том, что оспариваемый акт противоречит статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в нем не установлен порядок резервирования земельных участков суд первой инстанции правомерно исходил из того, что отсутствие решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, не свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, Федеральный закон не требует обязательного предварительного резервирования земель во всех без исключения случаях, то обстоятельство, что ООПТ регионального значения может быть расположена, в том числе на земельных участках, принадлежащих на праве собственности гражданам и организациям, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку такого ограничения Федеральный закон не устанавливает, допуская создание такой территории как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, предварительное получение согласия которых не требуется (пункт 2 статьи 22 Федерального закона N ЗЗ-ФЗ), Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, относя такие земли к объектам общенационального достояния, не исключает их нахождение как в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, так и в собственности граждан и юридических лиц (пункт 2 статьи 95).

Отклоняя доводы административных истцов о том, что принадлежащие им земельные участки не входят в состав городских лесов, подвергнуты значительному антропогенному воздействию, не представляют какое-либо природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение, поэтому не могли быть включены в ориентировочные границы лесного парка "Заельцовский бор" суд первой инстанции исходил из того, что вышеуказанные доводы по своей сути сводятся к вопросу о целесообразности принятия нормативного правового акта.

Суд первой инстанции не принял в качестве относимых доказательств по административному делу представленные административными истцами документы: отчет по камеральному исследованию территории предполагаемого к созданию лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области для определения соответствия данной категории критериям, установленным Законом N 325-03, составленный филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Запсиблеспроект" (т.3 л.д. 180-234), экспертное заключение (т.4 л.д. 14-29), технический отчет по результатам комплексных инженерных изысканий для подготовки документации (т.4 л.д.30-116) посчитав, что суд не может входить в рамках настоящего административного спора в обсуждение вопроса о целесообразности включения вышеуказанных земельных участков, по причине отсутствия полномочий.

Не обсуждая вопрос о целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта суд первой инстанции отметил, что что в силу абзаца 2 статьи 12.1 Закона N 325-03 решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка должно содержать обоснование необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения, сведения о предполагаемых местонахождении, площади, наименовании особо охраняемой природной территории регионального значения, сроки, в которые необходимо совершить действия, направленные на создание особо охраняемой природной территории регионального значения, перечень и сроки действия устанавливаемых на указанной территории ограничений из числа перечисленных в абзаце третьем настоящей части.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление вышеуказанным требования соответствует, в преамбуле обосновано о необходимости создания лесного парка "Заельцовский бор", указаны сведения о предполагаемых границах, площади, наименовании.

Суд первой инстанции посчитал, что при принятии постановления N 320-п учитывались предложения министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области о создании особо охраняемой территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" (т.3 л.д.24).

При формировании предложения и его составлении министерство руководствовалось заключением ЗСО ИЛ СО - филиал ФИЦ КНЦ СО РАН (т.3 л.д.55-60).

Как указано представителем административных ответчиков, Постановлением N 320-п оформлено решение о необходимости создания особо охраняемой территории регионального значения - лесной парк "Заельцовский бор" Новосибирской области с целью сохранения лесов, являющихся частью природно-экологического каркаса Новосибирской агломерации Новосибирской области и имеющих особое рекреационное значение для жителей Новосибирской области.

Оценивая доводы административных истцов о том, что принадлежащие им земельные участки не входят в состав городских лесов, поэтому не могут входить в предполагаемую ООПТ суд первой инстанции исходил из следующего.

Из заключения филиала ФБУ "Рослесозащита" - "ЦЗЛ Новосибирской области" (т.1 л.д. 179-229) следует, что на земельных участках, принадлежащих административным истцам, произрастают древеснокустарниковые насаждения, не соответствующие определению лес и не относящиеся к особо ценным лесным участкам.

Суд первой инстанции указал, что если обратиться к понятию лесной парк, которое дано в части 2 статьи 2 Закона N 325-03, это территории, расположенные на лесных участках, на земельных участках с лесными насаждениями, а также на иных земельных участках, не относящихся к землям лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что исходя из буквального толкования данного понятия следует, что в состав данной категории ООПТ могут включаться не только лесные участки, но и иные земельные участках, не относящихся к землям лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемым нормативным правовым актом определены только предположительные границы лесного парка "Заельцовский бор", в процессе решения вопроса о создании данной особо охраняемой природной территории эти границы могут измениться, названный вывод суда первой инстанции согласуется с содержанием оспариваемого постановления и фактическими обстоятельствами по спору.

Судом первой инстанции установлено, что изначально ориентировочная площадь была указана Правительством Новосибирской области 9 212 га, в последующем уменьшена до 5 736, 2 га, как верно указал суд при этом не исключается, что земельные участки административного истца (либо их часть) не будут включены в границы лесного парка "Заельцовский бор".

Как пояснили представители Правительства Новосибирской области и министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области, после издания постановления о необходимости создания особо охраняемой территории "лесной парк" проводится большая работа, которая включает в себя, в том числе обследование территорий для соответствия критериям понятия "лесной парк".

Статья 5 Лесного кодекса Российской Федерации, прямо устанавливая законодательную дефиницию понятия "лес", определяет, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

В обоснование выводов, изложенных в судебном акте суд первой инстанции сослался на позицию Конституционного Суда РФ, который в своем в постановлении от 02.06.2015 N 12-П указывал на двойственность понятия "лес". Так, лес в качестве одной из разновидностей природных объектов, понятие которых раскрыто в содержащем общие для экологического законодательства нормы Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (статья 1), определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Лесное законодательство, в свою очередь, регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (статья 5 Лесного кодекса Российской Федерации).

В силу двойственности понятия "лес" при регулировании отношений в тех случаях, когда лес рассматривается как экосистема, превалирует экологический фактор и проявляются особенности особой экологической ответственности, предполагающей расходы на восстановление всех компонентов экосистемы на поврежденном участке; если же речь идет о лесе как природном ресурсе, то лес рассматривается в качестве экономической категории, а потому в причиненный ущерб включается стоимость утраченных компонентов, что характерно для компенсаторной функции, выполняемой гражданским законодательством.

Суд кассационной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о том, что толкование преамбулы постановления N 320-п свидетельствует о том, что понятие "лес" использовано в нем именно как экосистема в структуре экологических природоохранных правоотношений, а не в качестве экономической категории.

Суд первой инстанции применив нормы права, регулирующие спорные правоотношения пришел к правильному выводу о том, что понятия "лес" и "лесной участок" не тождественны, в связи с чем, доводы административных истцов об отсутствии оснований для включения их земельных участков в территорию лесного парка ввиду отсутствия статуса городского леса обоснованно отклонены.

Суд первой инстанции посчитал, что вопрос о необходимости включения в территорию ООПТ регионального значения - лесной парк "Заельцовский бор" Новосибирской области конкретных земельных участков относится к компетенции министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области, указанные в пункте 2 Постановления N 320-п положения, вопреки утверждению административных истцов, не являются вопросами внутренней организации деятельности Правительства Новосибирской области, Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области не является структурным подразделением Правительства Новосибирской области, согласно части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03 решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания лесного парка должно содержать в том числе, сроки, в которые необходимо совершить действия, направленные на создание особо охраняемой природной территории регионального значения.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указание в подзаконном нормативном акте организационных мер и сроков их исполнения относится к юридической технике, а не форме нормативного акта, прав и законных интересов административных истцов не затрагивает и не нарушает, не противоречит закону, а напротив, строго соответствует логике и правилам подзаконного нормативного регулирования правоотношений, суд кассационный инстанции соглашается с указанной позицией суда первой инстанции, поскольку названный вывод соответствует содержанию и буквальному прочтению и толкованию оспариваемого постановления.

Оценивая довод истцов об оспаривании пункта 6 Постановления N 320-п, устанавливающего, что положения настоящего постановления распространяются на отношения, возникшие с 16.03.2021, что не соответствует статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом, суд первой инстанции указал, что проверка Постановления N 320-п на соответствие вышеуказанной норме невозможна, поскольку оспариваемое постановление не входит в систему гражданского законодательства и не регулирует имущественные отношения, входящие в предмет гражданского права.

Суд первой инстанции посчитал, что ссылка административных истцов на принятие органами власти решений, нарушающие их права как собственников земельных участков (уведомление об отказе в приеме заявления на подготовку градостроительного плана, решение УФАС и т.д.) со ссылкой на Постановление N 320-п, не может быть расценена судом как нарушение прав оспариваемым нормативным актом, так как вышеуказанные решения приняты различными органами государственной власти при применении Постановления N 320-п. При этом сам по себе факт неправильного применения или толкования положений оспариваемого нормативного правового акта не свидетельствует о его незаконности.

Оценивая содержание пункта 4 оспариваемого Постановления N 320-п, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что он дословно воспроизводит абзац 5 части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03, а именно: решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель, который являлся предметом судебной проверки (решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021г.).

Суд первой инстанции частично удовлетворяя заявленные требования посчитал необходимым признать не действующим пункт 3 Постановления N 320-п, которым уставлено, что до момента создания лесного парка "Заельцовский бор", приостанавливается предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство и внесение изменений в разрешения на строительство объектов капитального строительства в части увеличения количества этажей и (или) изменения функционального назначения объекта (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, используемых по целевому назначению на дату принятия решения о необходимости создания лесного парка, объектов социально-культурного назначения, а также гидротехнических сооружений, линий связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог); запрещаются все виды рубок лесных насаждений, за исключением рубок погибших и поврежденных лесных насаждений, рубок ухода за лесом в соответствии с действующим законодательством.

Суд первой инстанции указал, что данный пункт был принят на основании абзаца 3 части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03, кассационным определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2022г. признан не действующим абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона N 59-03, которым был введен абзац 3 части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03 (т.4 л.д.1-10), учитывая то, что на момент рассмотрения настоящего дела абзац 3 части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03 признан судом не действующим, пункт 3 оспариваемого постановления подлежит признанию не действующим.

Апелляционная инстанция выводы суда первой инстанции поддержала.

Выводы судов являются правильными.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон N 33-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в статье 2 Федерального закона N 33-ФЗ различаются категории данных территорий. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 статьи 2 Федерального закона N 33-Ф3).

На территории Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 года N 325-03 "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" (далее - Закон N 325-03).

Законом Новосибирской области от 25 февраля 2021 года N 59-03 (далее - Закон N 59-03) внесены изменения в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области". Пунктом 2 статьи 1 Закона N 59-03 вводится новая категория особо охраняемых природных территорий - лесные парки. Под лесными парками понимаются территории, расположенные на лесных участках, на земельных участках с лесными насаждениями, а также на иных земельных участках, не относящихся к землям лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение.

Главой 3 Закона N 325-03 (в редакции от 25 февраля 2021 года) урегулированы вопросы правового режима особо охраняемой природной территории - лесной парк. Согласно части 2 статьи 12.1 Закона N 325-03 решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка принимает Правительство Новосибирской области.

В соответствии с частями 3, 4 статьи 45 Устава Новосибирской области Правительство Новосибирской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Новосибирской области, постановлений Губернатора Новосибирской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издает постановления, а также обеспечивает их исполнение. Порядок опубликования и вступления в силу постановлений Правительства Новосибирской области устанавливается Губернатором Новосибирской области в соответствии с федеральным законодательством и законом Новосибирской области.

В соответствии со статьей 18 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-03 "О нормативных правовых актов Новосибирской области" Правительство Новосибирской области по вопросам, решение которых относится к его полномочиям, издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Постановления Правительства Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в постановлении. Постановления Правительства Новосибирской области подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном статьей 26 настоящего Закона.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Постановление N 320-п принято на заседании Правительства Новосибирской области, подписано исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области Знатковым В.М. и опубликовано 16 августа 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и официальном интернет-портале правовой информации Новосибирской области http://www.nsopravo.ru, что подтверждает правильность вывода суда первой инстанции о том, что Постановление N 320-п принято уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие.

Проверяя законность положений Постановления N 320-п на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что положения пунктов 1, 2, 4, 5, 6 Постановления N 320-п не противоречат федеральному и региональному законодательству, а также Постановление N 320-п не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Кассационная инстанция соглашается с данными выводами по следующим основаниям.

Из преамбулы Постановления N 320-п следует, что оно принято в соответствии с Федеральным законом N 33-ФЗ, Законом N 325-03, на основании предложений министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 1 марта и 22 июля 2021 года, с учетом необходимости сохранения лесов, являющихся частью природноэкологического каркаса Новосибирской агломерации Новосибирской области и имеющих особое рекреационное значение для жителей Новосибирской области, в целях обеспечения сохранности лесов и создания благоприятных условий для туризма и отдыха.

Закон N 59-03, которым внесены изменения в Закон N 325-03 и вводится новая категория особо охраняемых природных территорий - лесные парки, был предметом судебной проверки, суды пришли к выводу о том, что он не противоречит нормам федерального законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий, в связи с чем апелляционная инстанция правильно указала, что не заслуживают внимания доводы административных истцов о нарушение положений Федерального закона N 33-ФЗ при принятии Постановления N 320-п.

Судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы административных истцов в части незаконного отнесения принадлежащих им на праве собственности земельных участков к особо охраняемой природной территории, поскольку в пункте 1 Постановления N 320-п определяются предположительные (ориентировочные) границы лесного парка "Заельцовский бор", которые могут измениться в процессе решения вопроса о создании данной особо охраняемой природной территории.

Режим особо охраняемой природной территории Постановлением N 320-п не определен.

Согласно пункту 1 статьи 3.1 Федерального закона N 33-ФЗ населенные пункты могут быть включены в состав особо охраняемых природных территорий без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости у правообладателей (за исключением государственных природных заповедников), если это не противоречит режиму особой охраны соответствующей категории особо охраняемых природных территорий.

Пункт 2 Постановления N 320-п содержит указание на необходимость министерству природных ресурсов и экологии Новосибирской области, к полномочиям которого отнесено внесение предложений в Правительство Новосибирской области о создании (упразднении) и изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, принять организационные меры по подготовке сведений о границах лесного парка и разработке проекта постановления о создании лесного парка, на сроки их исполнения, не нарушает прав административных истцов и не противоречит законодательству.

Особо охраняемые природные территории учитываются при разработке и утверждении документов территориального планирования. Так, в силу пункта 5 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения.

В соответствии с абзацем 5 пункта 2 статьи 12.1 Закона N 325-03, в редакции Закона N 59-03 от 25 февраля 2021 года, который, как указано выше был предметом судебной проверки, решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель.

С учетом вышеизложенных положений федерального и регионального законодательства являются правильными выводы судов о том, что пункт 4 Постановления N 320-п нельзя признать противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, назначение генерального плана - планирование территорий, положения пункта 4 Постановления N 320-п соответствуют целям и задачам планирования территорий с учетом предстоящих изменений в связи с созданием особо охраняемой природной территории.

Суды правильно посчитали, что пункт 5 Постановления N 320-п содержит указание на признание утратившим силу постановления Правительства Новосибирской области от 16 марта 2021 года N 67-п, не противоречит законодательству и не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Доводы кассаторов о том, что наличие пункта 4 оспариваемого постановления от 16.08.2021 N 320-п уже фактически привело к обходу кассационного определения Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28.04.2022 по делу N 3а-66/2021 подлежит отклонению, поскольку основан на субъективной оценке кассаторами указанного судебного акта от 28.04.2022 содержание которого не свидетельствует о наличии противоречий между позицией кассационного суда, высказанной в определении от 28.04.2022 и позицией судов по настоящему спору.

В соответствии с кассационным определением судебной коллегии по административным дела Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2022 года, абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона N 59-03 предусматривающий ограничения, связанные с приостановлением предоставления земельных участков, приостановлением выдачи разрешений на строительство, а также приостановлением деятельности по строительству, реконструкции объектов капитального строительства и приостановлением иной деятельности с момента принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка, признан недействующим.

При таких обстоятельствах, с учетом вступившего в законную силу судебного акта, суд первой инстанции обоснованно признал пункт 3 Постановления N 320-п недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Оценивая доводы кассаторов о несогласии с выводами судов о возможности придания обратной силы оспариваемому постановлению, суд кассационной инстанции, пришел к следующим выводам.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда РФ от 29.09.2022 N 2652-О основным принципом существования закона во времени является немедленное действие, придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя, при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма.

Суд первой инстанции посчитал, что указание в пункте 6 постановления N 320-п на обратную силу нормативного акта основано на положении части 3 статьи 28 Закона N 80- 03, согласно которой, действие нормативных правовых актов, как правило, не распространяется на отношения, возникшие до их вступления в силу. Придание нормативному правовому акту или его отдельным положениям обратной юридической силы допускается, за исключением случаев, установленных законом.

Суд первой инстанции посчитал, что исходя из буквального толкования данной региональной нормы следует, что по общему правилу, нормативному правовому акту регионального уровня возможно придать обратную силу, за исключением случаев, если имеется закон, который прямо это запрещает. Такого закона, который бы допускал невозможность придания постановлению Правительства Новосибирской области обратной силы, административные истцы не указали и судом не установлено.

Доводам кассаторов об ухудшении положения административных истцов пунктом 6 оспариваемого Постановления N 320-п судом апелляционной инстанции дана надлежащая правовая оценка, как правильно указал суд апелляционной инстанции они не могут быть приняты во внимание, поскольку истцами не представлены доказательства нарушения их прав приданием Постановлению N 320-п обратной силы, полномочий по защите интересов других граждан, юридических лиц, неопределенного круга лиц административные истцы не имеют, указание в пункте 6 Постановления N 320-п на обратную силу нормативного правового акта основано на положениях части 3 статьи 28 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-03 "О нормативных правовых актах Новосибирской области", согласно которым допускается придание нормативному правовому акту или его отдельным положениям обратной юридической силы, за исключением случаев, установленных законом.

Как указал суд первой инстанции Закон N 325-03 устанавливает предельный срок действия решения Правительствами Новосибирской области о необходимости создания лесного парка - два года. По истечении указанного срока должно быть принято решение о создании особо охраняемой природной территории (часть 3 статьи 12.1 Закона N 325- 03).

Постановлением Правительства Новосибирской области от 16.03.2021 N 67-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" принято соответствующее решение.

Общий срок для принятия решения о создании лесного парка не может превышать двух лет, в связи с чем, следует признать правильным вывод суда первой инстанции о том, что указание на срок начала действия решения о необходимости создания ООПТ является не только целесообразным, но и прямо вытекает из требования Закона N 325-03.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 6 оспариваемого акта, в котором указано на то, что положения постановления распространяются на отношения, возникшие с 16.03.2021 не привело к какой-либо неопределенности и нестабильности законодательного регулирования в области необходимости создания ООПТ, по своей сути Постановление N 320-п заменило Постановление N 67-п, не изменяя каких-либо обязательств юридически равных участников правоотношений, основания не согласится с указанным выводам у суда кассационной инстанции отсутствуют.

С учетом конкретных фактических обстоятельств по спору, суд кассационной инстанции соглашается с позицией судов о том, что указание в пункте 6 оспариваемого постановления на то, что его положения распространяются на отношения, возникшие с 16.03.2021, не нарушило права истцов.

Указанный вывод подтверждается также частичным удовлетворением настоящего иска в виде признания недействующим пункта 3 оспариваемого постановления, в результате чего истцы фактически освобождены от ограничений в виде приостановления предоставления земельных участков, выдачи разрешений на строительство и внесение изменений в разрешения на строительство объектов капитального строительства в части увеличения количества этажей и (или) изменения функционального назначения объекта (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, используемых по целевому назначению на дату принятия решения о необходимости создания лесного парка, объектов социально-культурного назначения, а также гидротехнических сооружений, линий связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог), запрета всех видов рубок лесных насаждений, за исключением рубок погибших и поврежденных лесных насаждений, рубок ухода за лесом в соответствии с действующим законодательством.

Доводы жалобы, по сути, сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующих спорные правоотношения и к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Доводы кассационных жалоб фактически повторяют позицию административных истцов по существу спора, которой судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка, оснований считать которую неправильной не имеется, выводы судов соответствуют материалам дела и установленным обстоятельствам, нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, основанием для отмены судебных актов по доводам кассационных жалоб не имеется.

Вопреки доводам кассационной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно и правильно. Иное толкование подателями жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационных жалоб не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Новосибирского областного суда от 1 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2022 года в обжалованной части оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 6 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи