Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2023 г. по делу N 8а-7470/2023[88а-10104/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Б.С.С. на решение Ленинского районного суда города Пензы от 8 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 13 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Б.С.С. к администрации города Пензы об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя Б.С.С. - П.И.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя администрации города Пензы К.Е.И, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением администрации города Пензы (далее - Администрация) от 23 октября 2014 года N 1248 утвержден проект планировки территории Центрального планировочного района в городе Пензе (далее - постановление от 23 октября 2014 года N 1248).

Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации в информационно-коммуникационной сети "Интернет", а также в газете "Муниципальные ведомости. Пенза" от 15 ноября 2014 года N 57 (170) и вступило в силу со дня опубликования.

Б.С.С. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, с учетом уточнения просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление от 23 октября 2014 года N 1248 в части установления и утверждения указанным актом и разбивочным чертежом в его составе параметров красных линий по улице "адрес" в городе Пензе в границах Центрального планировочного района.

В обоснование административного иска указал, что на праве собственности ему принадлежит земельный участок с кадастровым номером N по улице "адрес" в городе Пензе и расположенный на нем объект незавершенного строительства, строение N. Оспариваемое постановление нарушает его права как собственника указанных объектов, противоречит Генеральному плану города Пензы, Правилам землепользования и застройки города Пензы, пункту 8 статьи 27, пункту 12 статьи 85 и пункту 3 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктам 11 и 12 статьи 1, статье 36, пункту 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 209, 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениям Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30.

По мнению административного истца, ширина красных линий утверждена в размере 98-150 метров без учета существующей застройки и границ земельных участков. Генеральный план города Пензы не предусматривает реконструкцию магистральной "адрес", а также размещение на указанной территории каких-либо объектов местного значения в области автомобильных дорог и объектов автомобильного транспорта. Кроме того, возможность расширения автомобильной дороги на спорном участке объективно ограничена конструктивными особенностями данного линейного объекта. В нарушение положений земельного и градостроительного законодательства проект межевания территории в целях детализации оспариваемого проекта планировки территории не разрабатывался и не утверждался, никакие решения об изъятии или резервировании принадлежащего ему земельного участка, а также иных земельных участков, расположенных в границах красных линий на "адрес", не принимались, и в настоящее время приняты быть не могут ввиду истечения предельных сроков реализации градостроительной документации. Порядок установления красных линий не был соблюден: координаты характерных точек красных линий ни на чертеже, ни в форме прилагаемой ведомости не содержатся, что не позволяет установить с необходимой точностью их нахождение на местности.

Решением Ленинского районного суда города Пензы от 8 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 13 октября 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 февраля 2023 года, Б.С.С. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на несоответствии оспариваемого постановления положениям земельного и градостроительного законодательства, Генеральному плану, поскольку при установлении красных линий не учтено расположение принадлежащего ему земельного участка; ссылается на отсутствие в утверждаемой части проекта планировки территории данных о координатах характерных точек красных линий. По мнению заявителя, доводы о неправомерном установлении красных линий не получили надлежащей судебной оценки, указания судов на отсутствие нарушения прав административного истца как собственника земельного участка полагает ошибочным, поскольку для достройки объекта незавершенного строительства он вправе выбрать любой из предусмотренных видов его разрешенного использования.

Относительно кассационной жалобы Администрацией представлены письменные возражения и дополнения к ним.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований, исходя из доводов кассационной жалобы, не имеется.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что неоднократно было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О).

Для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения осуществляется территориальное планирование - планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43).

Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения. При этом улично-дорожная сеть определена как система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями (пункт 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр).

Согласно пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ); линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ).

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Приведенное правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт. Такое толкование закона согласуется с правовой позицией, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2016 года N 242-О.

В данном случае Б.С.С. как собственник земельного участка по улице "адрес" в городе Пензе является субъектом отношений, регулируемых постановление от 23 октября 2014 года N 1248, и вправе обратиться с требованием о его оспаривании в соответствующей части.

Полномочия органа местного самоуправления, принявшего оспариваемое постановление, соблюдение требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие в кассационной жалобе не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды пришли к мотивированному выводу об отсутствии таких несоответствий.

В преамбуле постановления от 23 октября 2012 года N1248 отмечено, что оно принято на основании, в том числе Генерального плана города Пензы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года N 916-44/4 (далее -Генеральный план города Пензы), Правил землепользования и застройки города Пензы, утвержденных решением Пензенской городской Думы от 22 декабря 2009 года N 229-13/5, действовавшими в период его принятия.

Согласно пункту 1.3 "Основные положения проекта" раздела 2 "Материалы обоснования" подраздела 1 "Описание и обоснование положений проекта планировки территорий" Проекта планировки территории Центрального планировочного района в городе Пензе данный проект выполнен в целях устойчивого развития городских территорий, развития и детализации основных положений генерального плана города в рамках отдельной градостроительной единицы - планировочного района. В задачи проекта входит, в том числе установление красных линий с целью выделения территорий общего пользования из состава земель различных форм собственности.

Решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года N 916-44/4 утвержден Генеральный план города Пензы, в составе которого утверждена Схема городских магистралей и транспорта, которой определено развитие улично-дорожной сети города. Согласно данной Схеме "адрес" является магистральной улицей общегородского значения с регулируемым движением транспорта.

Ширина улицы "адрес" как магистральной улицы общегородского значения с регулируемым движением транспорта в красных линиях установлена Проектом планировки территории Центрального планировочного района в городе Пензе в пределах 98-150 м, в один коридор красных линий заключена основная автодорога и проезд, проходящий вдоль 1-й линии застройки. Проект содержит разбивочный чертеж красных линий, на котором отображены красные линии; координаты красных линий представлены в электронном виде (dxf) на лазерном носителе в местной системе координат МСК 58 (т. 2 л.д.55-66). Соответствующее указание имеется в пункте 4.3 "Территория общего пользования и красные линии" раздела 2 "Материалы обоснования" подраздела 1 "Описание и обоснование положений проекта планировки территорий".

Согласно примечанию к таблице 8* СНиП 2.07.01 -89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 года N 78, действующих на момент принятия оспариваемого постановления, ширина улиц и дорог определяется расчетом в зависимости от интенсивности движения транспорта и пешеходов, состава размещаемых в пределах поперечного профиля элементов (проезжих частей, технических полос для прокладки подземных коммуникаций, тротуаров, зеленых насаждений и др.), санитарно-гигиенических требований и требований гражданской обороны. Как правило, ширина улиц и дорог в красных линиях принимается для магистральных улиц 40 - 80 м.

В актуализированной редакции СНиП 2.07.01 -89* Свода правил 42.13330.2016. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, утвержденного Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, ширина магистральных улиц в красных линиях увеличена до 100 м.

Генеральным планом города Пензы в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого постановления и до внесения изменений решением Пензенской городской Думы от 29 ноября 2019 года устанавливались примерные размеры элементов поперечного профиля улиц и дорог различных классов и категорий города Пензы, в том числе для магистральных улиц ширина красных линий 55, 5 - 62 м.

Данные величины (ширина красных линий для магистральных улиц) носят ориентировочный характер, императивных предписаний о максимально допустимых размерах красных линий закон не содержит. В этой связи размер ширины красных линий для конкретной магистральной улицы определяется исходя из конкретной градостроительной ситуации на основе анализа исходных данных, в том числе с учетом социальной значимости существующих объектов капитального строительства, элементов улично-дорожной сети, рельефа, а также существующих и прогнозируемых транспортных потоков, на что обоснованно указали судебные инстанции.

Проанализировав обстоятельства настоящего дела, суды пришли к мотивированному выводу о том, что ширина красной линии на "адрес" установлена оспариваемым нормативным правовым актом в вышеуказанных параметрах с учетом элементов улично-дорожной сети, особенностей существующего рельефа местности, имеющего крутой уклон в сторону "адрес", наличия разделительной газонной полосы, характерной для дорог данной категории, наличия объектов подземной коммунально-инженерной инфраструктуры, имеющей важное значение для города, наличия двухуровневой развязки в сторону "адрес", а также с учетом предусмотренной Генеральным планом города Пензы (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления и на день обращения с административным иском) многоэтажной застройки выше 5-ти этажей. Таким образом, установление красных линий в соответствующих размерах не является произвольным, не противоречит градостроительному законодательству и Генеральному плану города Пензы.

Оснований не согласиться с такими выводами судов не имеется.

Доводы кассационной жалобы фактически сводятся к утверждениям о недопустимости заключения в коридор красных линий принадлежащего Б.С.С. земельного участка. Данные утверждения судебной коллегией отклоняются.

Во-первых, расположение красных линий в данном случае соответствует фактическому использованию данной территории для размещения магистральной улицы, объектов подземной коммунально-инженерной инфраструктуры города, а также двухуровневой развязки.

Во-вторых, градостроительное законодательство не содержит положений, обязывающих определять местоположение красных линий в документации по планировке территории, обеспечивающей реализацию документов территориального планирования, исключительно в соответствии с фактическим использованием территории (в данном случае - использованием Б.С.С. земельного участка между улицей и проездом), поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие. Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

С точки зрения развития территории установление красных линий было обусловлено необходимостью учета размещения многоэтажной застройки, предусмотренной Генеральным планом города Пензы (в редакции на день обращения с административным иском).

Таким образом, установление красных линий в данном случае не носило произвольный характер, обусловлено наличием как существующих, так и планируемых к размещению объектов (застройки, требующей прокладки инженерных коммуникаций). Соответствующие выводы подробно мотивированы в обжалуемых судебных актах.

Ссылки автора кассационной жалобы на невозможность реализации проекта планировки, отсутствие решения об изъятии земельного участка и невозможность его изъятия в будущем исходя из положений положения части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации ранее были проверены и правильно отклонены судами. Указанные положения введены Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который вступил в силу с 1 апреля 2015 года; пунктом 15 статьи 26 данного закона установлено, что положения частей 12.4 - 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не применяются в отношении проектов планировки территории, утвержденных до дня вступления в силу названного Федерального закона, в том числе и к оспариваемому проекту планировки территории. С учетом приведенного регулирования подлежат применению и положения статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации (на которую ссылается автор кассационной жалобы), определяющие условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Повторно приведенные в кассационной жалобе доводы Б.С.С. о потенциальном нарушении оспариваемым постановлением его прав на достройку расположенного на земельном участке объекта незавершенного строительства, были мотивированно отклонены судами. При этом отмечено, что земельный участок с кадастровым номером N имеет вид разрешенного использования "для размещения торгового павильона - закусочной", не предполагающий строительство на земельном участке объекта капитального строительства. Ссылки в кассационной жалобе на возможность выбора в последующем любого вида разрешенного использования для достройки объекта, носят гипотетический характер и не свидетельствуют о доказанном факте нарушения прав административного истца.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии в основной (утверждаемой) части проекта планировки территории данных о координатах характерных точек красных линий не основаны на обстоятельствах дела и содержании оспариваемого нормативного правового акта.

Частью 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основная часть проекта планировки территории включает в себя, в числе прочего, чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в частности, красные линии.

Оспариваемый проект планировки территории содержит такой чертеж, при этом в ведомости, прилагаемой к чертежу на лазерном носителе, приведены координаты красных линий.

Указанное соответствует положениям пункта 5.9 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, предусматривающим, что координаты точек пересечения осей, переломные точки осей и красных линий приводятся непосредственно на чертеже или в форме ведомости, которая прилагается к чертежу.

Упоминание о лазерном носителе в разделе 4.3 материалов обоснования проекта планировки, вопреки утверждениям автора кассационной жалобы, не означает, что находящаяся на нем ведомость координат красных линий содержится не в основной (утверждаемой) части проекта, а в материалах обоснования проекта планировки.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Такие основания для отказа в удовлетворении административного иска по настоящему делу имелись.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда города Пензы от 8 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 13 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Б.С.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 14 апреля 2023года.