Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 апреля 2023 г. по делу N 8а-11163/2023[88а-14116/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Канищева А. Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Канищева А. Н. к Департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области, заместителю руководителя Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области Баскаковой Г. В. о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность за плату.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснения Канищева А.Н. и его представителей Кондратенко И.А. и Винокурова А.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Канищев А.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить решение Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее по тексту Департамент) от 1 октября 2021 года N N об отказе в предоставлении в собственность за плату земельного участка площадью 419 кв.м с кадастровым номером N, находящегося в государственной (или муниципальной) собственности, расположенного по адресу: "адрес"; обязать Департамент предоставить ему указанный земельный участок в собственность за плату на основании заявления от 28 июля 2021 года и представленных документов.

Заявленные требования административный истец обосновал тем, что он является собственником нежилого здания с кадастровым номером N по адресу: "адрес", расположенного на земельном участке с кадастровым номером N площадью 419 кв.м.

Приказом Департамента от 20 февраля 2015 года N 155з указанный земельный участок предоставлен Канищеву А.Н. в аренду сроком на 49 лет.

На основании вышеуказанного приказа между ним и Департаментом заключен договор аренды названного земельного участка.

Административным истцом 28 июля 2021 года в Департамент подано заявление о предоставлении земельного участка под принадлежащим ему на праве собственности объектом недвижимости в собственность за плату, однако решением Департамента от 1 октября 2021 года N N ему было отказано по тем основаниям, что разрешение на строительство и ввод в эксплуатацию нежилого здания с кадастровым номером N не выдавалось, следовательно, нежилое здание обладает признаками самовольной постройки; испрашиваемый участок частично расположен за красной линией застройки на территории общего пользования; спорный земельный участок имеет разрешенное использование - под административное здание, при этом здание используется фактически как магазин; согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости объект недвижимости с кадастровым номером N расположен в пределах иного земельного участка с кадастровым номером N.

Решением Ленинского районного суда города Воронежа от 9 марта 2022 года решение Департамента от 1 октября 2021 года N N об отказе в предоставлении Канищеву А.Н. в собственность за плату земельного участка признано незаконным. На Департамент возложена обязанность в двадцатидневный срок с момента вступления настоящего решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление Канищева А.Н. о предоставлении в собственность земельного участка площадью 419 кв.м с кадастровым номером N, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, расположенного по адресу: "адрес". В остальной части заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 ноября 2022 года решение Ленинского районного суда города Воронежа от 9 марта 2022 года отменено. По делу принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Канищеву А.Н. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 16 марта 2023 года через Ленинский районный суд города Воронежа, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 29 марта 2023 года, заявитель, не согласившись с судебным актом суда апелляционной инстанции и полагая его незаконным, просит отменить апелляционное определение, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование доводов жалобы указано, что вывод суда апелляционной инстанции о том, что земельный участок расположен за красными линиями на территории общего пользования, не подтвержден материалами дела и основан на недопустимых доказательствах. Суд апелляционной инстанции не проверял, соответствуют ли действительности содержащиеся в ответах заместителя руководителя управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж Агарковой Я.А. от 11 августа 2021 года, от 27 октября 2022 года сведения о том, что испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен за красными линиями на территории общего пользования, иных доказательств указанного факта материалы административного дела не содержат.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебного акта суда апелляционной инстанции в кассационном порядке по доводам жалобы установлены.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, проанализировав положения Земельного кодекса Российской Федерации и нормы градостроительного законодательства, ссылки на которые содержатся в судебном решении, указал, что приведенные административным ответчиком основания для отказа административному истцу в предоставлении земельного участка под принадлежащим ему на праве собственности объектом недвижимости по мотиву того, что расположенный на нем объект недвижимости является самовольной постройкой и того, что данный объект недвижимости расположен в пределах иного земельного участка с кадастровым номером N не соответствуют действительности, так как данный объект недвижимости самовольной постройкой не является, право собственности на него зарегистрировано за Канищевым А.Н, из выписки от 1 марта 2022 года следует, что объект недвижимости расположен в пределах испрашиваемого земельного участка с кадастровым номером N.

Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что использование испрашиваемого земельного участка не только в соответствии с основным видом разрешенного использования, но и в соответствии с вспомогательным видом разрешенного использования, допустимым в качестве дополнительного по отношению к основному, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению, в связи с чем сделал заключение, что расположение на земельном участке магазина не противоречит его разрешенному использованию под размещение административного здания.

Отметив, что проект планировки территории не разрабатывался, межевание территории в отношении указанного участка не проводилось, суд констатировал, что представленные фотоматериалы не являются достаточным основанием для установления факта частичного расположения спорного земельного участка за красными линиями.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами районного суда в части того, что отказ Департамента по мотивам наличия признаков самовольной постройки и фактического использования земельного участка не по назначению является незаконным.

Вместе с тем, судебная коллегия апелляционного суда не согласилась с выводами районного суда о незаконности отказа Департамента в предоставлении земельного участка по мотиву его нахождения за красными линиями на территории общего пользования.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьями 11.3, 11.10, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции отметил, что правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований не имелось, поскольку отказ Департамента является законным и обоснованным, так как земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", не подлежит приватизации и предоставлению в собственность за плату. Вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения основан на неверно установленных обстоятельствах и при неправильном толковании и применении норм материального права.

При этом суд апелляционной инстанции в обоснование своих выводов сослался на ответ заместителя руководителя управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж Агарковой Я.А. от 11 августа 2021 года, из которого следовало, что земельный участок с кадастровым номером N частично расположен за красными линиями по "адрес" на территории общего пользования и на ответ того же должностного лица от 27 октября 2022 года, из которого следует, что красные линии по ул. Грамши были установлены проектом детальной планировки территории по "адрес", утвержденным решением ГИКа от 5 ноября 1979 года N 628/22. В 2013 году в рамках полномочий по установлению, дополнению и уточнению красных линий и линий регулирования застройки, предусмотренных положением об управлении главного архитектора городского округа администрации городского округа город Воронеж, утвержденным решением Воронежской городской Думы от 26 сентября 2012 года N 908-III, была выполнена корректура красных линий по ул. Грамши.

Изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит судебный акт суда апелляционной инстанции подлежащим отмене, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел. Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса).

Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные названным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности управленческого решения возлагается на орган, организацию, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие). При проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме. В случае непредставления доказательств суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (часть 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3 статьи 36).

В целях упорядочения земельных отношений федеральный законодатель закрепил в Земельном кодексе Российской Федерации в числе основных принципов земельного законодательства принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1).

Такой случай предусмотрен статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно положениям которой если иное не установлено названной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

По смыслу приведенных выше положений земельного законодательства приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам, имеет целью обеспечение возможности эксплуатации таких объектов недвижимости.

Разрешая административный спор по данной категории дел, суд в силу критериев, вытекающих из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, должен оценивать оспариваемое решение уполномоченного органа с точки зрения его правомерности и обоснованности, чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения прав, гарантируемых статьей 36 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с положениями пунктов 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории; территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В силу статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1).

Случаи, при которых подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, предусмотрены частью 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, в частности, подготовка документации по планировке территории является обязательной в случае, если необходимы установление, изменение и отмена красных линий.

Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (часть 4 статьи 41 названного кодекса).

При этом положениями частей 1, 2, 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории, состоящих из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии.

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Таким образом, данное правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О.

Судом первой инстанции установлено, что проект планировки территории не разрабатывался, межевание территории в отношении земельного участка не проводилось. Государственный кадастр недвижимости не содержит сведений, относящих испрашиваемый земельный участок к землям общего пользования.

В возражениях на апелляционную жалобу Канищев А.Н. также обратил внимание суда апелляционной инстанции на установленные при разрешении административного спора обстоятельства, указав при этом на то, что они не оспариваются административным ответчиком.

Между тем, суд апелляционной инстанции не применил указанные выше нормы градостроительного и земельного законодательства в их системном единстве и не проверил факт наличия красных линий, установленных с соблюдением требований градостроительного законодательства в целях определения границ территории общего пользования в пределах испрашиваемого земельного участка, документ, подтверждающий уточнение красных линий в 2013 году, в материалах дела отсутствует.

Таким образом, суд апелляционной инстанции активной ролью суда не воспользовался и не истребовал по своей инициативе относимых и допустимых доказательств, с необходимой степенью достоверности опровергающих выводы суда первой инстанции.

Учитывая изложенное, выводы суда апелляционной инстанции о законности обжалуемого решения Департамента являются преждевременными, сделанными без всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по данному административному делу.

При таких обстоятельствах апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 ноября 2022 года нельзя признать законным, оно подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 ноября 2022 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - судебную коллегию по административным делам Воронежского областного суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 апреля 2023 года.

Председательствующий

Судьи