Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 8а-802/2023[88а-3069/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Перми на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 ноября 2022 года по административному делу N2а-1330/2022 по административному иску Дробининой Алевтины Анатольевны к администрация города Перми о признании недействующим в части постановления администрации города Перми от 23 декабря 2015 года N 1102 "Об утверждении документации по планировке территории 3 (в том числе в части СТН часть В11, Г10, часть Г3, часть И18, часть Б6, Б7, часть В3, часть В4, часть Г8, часть Г9, часть Д5, И17, часть Д7, Е4, Ж11, И7) в Орджоникидзевском, Мотовилихинском, Свердловском, Индустриальном районах г. Перми".

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, возражения представителя административного истца Сангаджиевой Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никитиной Н.В, полагавшей кассационную жалобу необоснованной, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

23 декабря 2015 года администрацией г. Перми принято постановление N 1102 "Об утверждении документации по планировке территории 3 (в том числе в части СТН часть В11, Г10, часть Г3, часть И18, часть Б6, Б7, часть В3, часть В4, часть Г8, часть Г9, часть Д5, И17, часть Д7, Е4, Ж11, И7) в Орджоникидзевском, Мотовилихинском, Свердловском, Индустриальном районах г. Перми" (далее - Постановление N 1102).

Постановление опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь 6 февраля 2016 г. N 7.

Дробинина А.А. обратилась в суд с административным иском к администрации города Перми о признании Постановления N 1102 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником двухэтажного жилого дома 2004 года постройки, расположенного по адресу: "данные изъяты", возведенного взамен пришедшего в негодное состояние здания 1933 года постройки. Право собственности на вновь возведенные на земельном участке дома зарегистрированы: за Дробининой А.А. - жилой дом с кадастровым номером "данные изъяты", за "данные изъяты" "данные изъяты". - жилой дом с кадастровым номером "данные изъяты". Департаментом земельных отношений администрации г. Перми в предварительном согласовании предоставления земельных участков с кадастровыми номерами: "данные изъяты" площадью 759 кв.м. и "данные изъяты" площадью 411 кв.м. на праве собственности было отказано, в том числе по тому основанию, что в 2015 году утверждена документация по планировке территории (Постановление N 1102), которой в том числе в отношении территории на которой расположен испрашиваемый земельный участок установлены красные линии, проходящие по участку под жилым домом 2004 года постройки, возведенным на месте жилого дома 1933 года постройки, в связи с чем не представляется возможным сформировать земельный участок для использования объекта недвижимости, находящегося в собственности истца. Полагала, что красные линии установлены без учета фактического землепользования, произвольно делят земельный участок, на котором расположен принадлежащий истцу жилой дом, а также сам жилой дом, что нарушает права и законные интересы административного истца, в том числе на оформление права собственности на земельный участок под индивидуальным жилым домом, предусмотренное п. 1 ст. 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю.

Решением Ленинского районного суда г. Перми от 26 июля 2022 года Дробининой А.А. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 ноября 2022 года решение суда отменено, постановление администрации г. Перми N 1102 в части установления красных линий в отношении земельного участка с кадастровым номером: "данные изъяты" без учета размещения на земельном участке жилого дома с кадастровым номером: "данные изъяты" (прежний номер объекта - "данные изъяты") по адресу: "данные изъяты" признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 27 декабря 2022 года представителем административного ответчика администрации города Перми, со ссылкой на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, поставлен вопрос об отмене апелляционного определения и принятии нового решения. Указывает, что судом апелляционной инстанции ошибочно сделан вывод о нарушении оспариваемым постановлением прав административного истца. В настоящее время Дробинина А.А. не обладает правомочиями собственника в отношении спорного земельного участка, собственником участка является администрация города. Кроме того, на момент подготовки и утверждения документации по планировке территории сведения о расположения объекта недвижимости в границах спорного земельного участка отсутствовали. Полагает, что возможность формирования земельного участка для оформления в собственность административного истца не может являться предметом судебной проверки по настоящему делу.

Представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми в письменных пояснениях кассационную жалобу полагал подлежащей удовлетворению.

Административным истцом на кассационную жалобу поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснений и возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11); территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12).

Статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 1); проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2).

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 названной статьи основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В соответствии с частью 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

В силу части 17 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, физические и юридические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

Пунктом 1 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что красные линии также отображаются и на чертежах проекта межевания территорий.

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30).

Таким образом, данное правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт.

Судами на основании материалов дела установлено, что Дробинина А.А. на основании решения Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 06 декабря 2016 года является собственником 2-этажного жилого дома 2004 года постройки с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты" поставленного на кадастровый учет 14 ноября 2017 года.

Жилой дом расположен на земельном участке общей площадью 759 кв.м. с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под индивидуальный жилой дом. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 03 февраля 1997 года. Границы земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства не установлены.

Вступившим в законную силу решением Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 6 декабря 2016 г. установлено и материалами дела подтверждено, что ранее Дробининой А.А. на праве общей долевой собственности (доля в праве 46/70) принадлежал одноэтажный бревенчатый жилой дом с постройками по адресу: "данные изъяты". Земельный участок под указанным жилым домом площадью 2 358 кв.м имел кадастровый номер 2841-7, из него образованы 4 земельных участка и предоставлены предыдущим собственникам жилого дома ("данные изъяты" "данные изъяты". и "данные изъяты" "данные изъяты".) на основании постановления администрации г. Перми от 15 января 1997 года N 50: "данные изъяты" "данные изъяты". - площадью 396 кв.м. в общую долевую собственность (12/35 доли от площади 1 155 кв.м), и площадью 759 кв.м, в аренду на 15 лет; "данные изъяты" "данные изъяты". - площадью 759 кв.м. в аренду на 15 лет (46/70 доли от площади 1155 кв.м.), площадью 411 кв.м. в аренду на 15 лет.

В настоящее время на кадастровом учете как ранее учтённые стоят земельные участки: "данные изъяты" площадью 396 кв.м, "данные изъяты" площадью 792 кв.м, "данные изъяты" площадью 759 кв.м. и "данные изъяты" площадью 411 кв.м..

Жилой дом 1933 года постройки пришел в непригодное для проживания состояние и Дробинина А.А. и "данные изъяты" "данные изъяты". возвели жилые дома, которым впоследствии присвоены кадастровые номера "данные изъяты" и "данные изъяты" соответственно.

Решением Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 6 декабря 2016 г. также установлено, что жилые дома находятся в границах земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" и "данные изъяты"

Апелляционным определением Пермского краевого суда от 06 сентября 2021 года отменено решение Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 12 марта 2021 года в части удовлетворения требований Дробининой А.А. о признании незаконным решения Департамента земельных отношений администрации г. Перми об отказе в предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка, принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку Постановлением N 1102 установлены красные линии, в соответствии с которыми часть земельного участка и возведенного на нем жилого дома находятся на землях общего пользования.

При проверке судом в соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочий административного ответчика на принятие нормативного правового акта, его формы и процедуры принятия, соблюдения правил введения в действие, нарушений в указанной части не установлено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что административным истцом не доказано противоречие положений оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушение ее прав, свобод и законных интересов, поскольку Дробинина А.А. не лишена прав владения и пользования жилым домом, права пользования земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты" на праве аренды, а также права в установленном законом порядке определить границы данного земельного участка и обратиться в Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края с заявлением о внесении изменений в оспариваемый проект планировки территории в части установления границ красных линий, которые пересекают угол жилого дома с кадастровым номером "данные изъяты".

Отменяя решение суда, судебная коллегия суда апелляционной инстанции установила, что материалы проекта межевания, на основании которого подготовлен проект планировки, не содержат данных о земельных участках по адресу: "данные изъяты" ("данные изъяты" площадью 396 кв. м; "данные изъяты" (792 кв.м), "данные изъяты" (759 кв.м) и "данные изъяты" (411 кв.м)), сведения о расположенных по данному адресу объектах капитального строительства, имевшиеся в ЕГРН во внимание не приняты. Установила также, что на момент подготовки документов по планировке территории и принятия оспариваемого нормативного правового акта, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" с видом разрешенного использования под индивидуальный жилой дом более 15 лет находился в пользовании административного истца, на данном участке был возведен объект недвижимости, после окончания застройки - жилой дом, однако при разработке проекта планировки элемента планировочной структуры красные линии определены без учета границы застроенного земельного участка, что не соответствует требованиям частей 1, 2 статьи 42, статье 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемый в части нормативный правовой акт создает непреодолимые препятствия в реализации административным истцом права собственности на жилой дом, не позволяет реализовать исключительное право на приобретение земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, при правильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, подтверждены собранными по административному делу доказательствами.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, недопустимо произвольное установление красных линий уполномоченными органами, разработка специального проекта красных линий необходима на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Проект планировки территории подготавливается в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а именно: обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Мотивы, по которым суд апелляционной инстанций пришел к выводам о противоречии оспариваемого в части нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, а также нарушению прав и законных интересов административного истца действующим правовым регулированием, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом судебном акте и оснований не соглашаться с выводами суда по доводам кассационной жалобы не имеется.

Вопреки доводам жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о принятии нормативного правового акта без учета фактического землепользования, сведений о четырех расположенных по данному адресу земельных участках (в экспликации существующих земельных участках, являющейся приложением N 1 к Постановлению N 1102 они не поименованы), а также объектах капитального строительства, сведения о которых имелись в ЕГРН на момент его принятия, в частности, объекте незавершенного строительства с кадастровым номером "данные изъяты", 2004 года постройки, поставленным на кадастровый учет 22 декабря 2014 года с площадью застройки 205 кв.м, который, согласно данным ЕГРН, преобразован в объект недвижимости с кадастровым номером "данные изъяты".

Кроме того, согласно решению Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 6 декабря 2016 г. и исследованным судом материалам дела, 02 сентября 2002 года в ЕГРН внесены сведения о праве общей долевой собственности "данные изъяты" "данные изъяты". (12/35) и Дробининой А.А. (46/70) на 1-этажный бревенчатый жилой дом общей площадью 24, 2 кв.м. по адресу: "данные изъяты", сведения о котором сохранялись в ЕГРН на момент его вынесения, а соответственно, на момент принятия Постановления N 1102.

Все доводы, приведенные в кассационной жалобе, в том числе, содержащие иную оценку доказательств, приобщенных к материалам данного дела, о необходимости возложения на административного истца бремени негативных последствий в связи с возведением жилого дома в отсутствие разрешения на строительство, отсутствия нарушения прав и законных интересов истца, были предметом рассмотрения судом апелляционной инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. При этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела и представленных в материалы дела доказательств не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов суда апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

В силу положений статьи 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доводы жалобы в части оспаривания доказательств, положенных в основу вступившего в законную силу решения Орджоникидзевского районного судом г. Перми при принятии решения от 6 декабря 2016 г. оценке не подлежат.

Доводы о нарушении принятием оспариваемого судебного акта баланса частных и публичных интересов также подлежат отклонению.

Из материалов дела следует, что территория общего пользования, обозначенная красной линией, проходящей через дом, находящийся в собственности административного истца, является дорогой.

Пунктом 8 статьи 27 и пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Содержанием оспариваемого Постановления N 1102 декларировано, что красные линии установлены с учетом фактического землепользования, обоснование необходимости установления красных линий на территории, занятой объектами строительства, отсутствует.

Сведения о принятии администрацией города Перми мер, направленных на фактическое изъятие земельного участка, на котором расположена часть дома административного истца в целях реализации Постановления N 1102, материалы дела не содержат. Напротив, Дробининой А.А. административным ответчиком предложено самостоятельно провести комплекс работ, направленных на внесение изменений в оспариваемый нормативный правовой акт в части уточнения местоположения красных линий с учетом принадлежащего ей жилого дома.

Вопреки доводам жалобы, судом апелляционной инстанции правильно установлены имеющие значение для дела обстоятельства, обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 11 ноября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрация города Перми - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 марта 2023 года

Председательствующий

Судьи: