Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 марта 2023 г. по делу N 8а-1963/2023[88а-3977/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Трапезниковой И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Семёновой Александры Владимировны, Галицкого Дениса Григорьевича на решение Свердловского районного суда г. Перми от 27 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 сентября 2022 года по административному делу N 2а-2096/2022 по административному исковому заявлению Семёновой Александры Владимировны об оспаривании пункта 1.1 приказа Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 15 ноября 2021 г. N 31-02-1-4-1872, бездействия данного исполнительного органа государственной власти Пермского края.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Семёнова А.В. в августе 2021 г. обратилась в Комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки Пермского городского круга с рядом обращений об изменении территориального зонирования ПЗЗ Перми, в которых она указывала, что как кандидат в депутаты Пермской городской Думы провела анализ обеспечения жителей своего округа благоприятными условиями проживания и сочла, что уровень озеленения является недостаточным, в связи с чем предложила отнести обозначенные в данных заявлениях территории к озелененным территориям общего пользования и установить территориальную зону Р-1 "Зона парков".

Приказом Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края (далее - Министерство) от 15 ноября 2021 г. N 31-02-1-4-1872 (далее также - Приказ) предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми (далее также - ПЗЗ, Правила), утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 были отклонены.

Не согласившись с указанным решением Министерства, Семёнова А.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании п. 1.1 Приказа, а также бездействия Министерства по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности населения в функциональных зонах СТН-В2, СТН-ВЗ и СТН-Г9 в части обеспечения озелененными территориями общего пользования.

Решением Свердловского районного суда г. Перми от 27 мая 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 сентября 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе административный истец и заинтересованное лицо (поступила в суд первой инстанции 11 января 2023 года) ставят вопрос об отмене судебных актов нижестоящих инстанций в части отказа в признании незаконным бездействия Министерства по необеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека в функциональных зонах СТН-В2, СТН-В3 и СТН-Г9 в части обеспечении озелененными территориями общего пользования.

В кассационной жалобе заявители настаивают на том, что требование о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в необеспечении соблюдения нормативов благоприятных условий жизнедеятельности человека, является обоснованным, ссылаясь на недостижение обязательных нормативов озеленения.

Министерством представлены письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в их отсутствие, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

Суд кассационной инстанции рассматривает кассационные жалобу, представление в пределах указанных в них доводов. При этом по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 КАС РФ)

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению, поскольку оснований для отмены в кассационном порядке обжалуемых судебных актов не имеется.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого характера нарушений не допущено.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункты 5, 6, 9 и 10 статьи 2).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О и др.).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 мая 2009 г. N 8-П, конституционная обязанность сохранять окружающую среду, распространяющаяся и на государственные органы, является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, благоприятная окружающая среда понимается как комплексное и устойчивое развитие населенных пунктов, улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан. В этом заключается содержание права граждан на благоприятную окружающую среду в населенных пунктах. Из этого следует и право физических лиц оспорить в суде градостроительные решения органов государственной власти и местного самоуправления, которые могут нарушить указанное право.

Кроме того, следует отметить, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; ответственности органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (пункты 2, 6, 9 статьи 2 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Красные линии обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 2 указанной статьи основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

При этом в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Полномочия органов местного самоуправления города Перми и органов государственной власти Пермского края в области градостроительной деятельности были перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с пунктами 2 и 4 части 1 статьи 2 Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае", Правительство Пермского края осуществляет ряд полномочий органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности, в том числе утверждает правила землепользования и застройки Пермского городского округа, вносит в них изменения; утверждает состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа.

При этом, исполнительный орган государственной власти Пермского края, реализующий полномочия в сфере градостроительства и архитектуры принимает решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа, проекта внесения в них изменений, осуществляет подготовку правил землепользования и застройки Пермского городского округа, внесение в них изменений, за исключением полномочий по организации и проведению общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 2 части 2 стати 2 Закона Пермского края).

Постановлением Правительства Пермского края от 22.12.2020 N 979-п Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края наделено названными полномочиями органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности.

Министерство по результатам рассмотрения заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки Пермского городского округа, отклонило предложения административного истца, возражений относительно такого решения в кассационной жалобе не содержится.

Относительно наличия в деятельности Министерства незаконного бездействия, применительно к требованиям административного истца, Судебная коллегия отмечает следующее.

Граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов, действий (бездействия) в том числе органов местного самоуправления, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, свободы, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, свобод, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности (статья 46 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 218 КАС РФ).

К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В частности, бездействием признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Вопреки доводам кассационной жалобы сама по себе необходимость изменения территориального зонирования, в том числе и применительно к вопросу озеленения территории муниципального образования, создания на конкретных земельных участках парков, скверов и иных объектов рекреационного назначения, не может быть предметом рассмотрения в рамках настоящего дела в силу принципа разделения властей и положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установивших полномочия суда при разрешении указанной категории дел.

Суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом, или должностным лицом того или иного нормативного правого акта, внесения него изменений, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, размещение объектов рекреационного назначения относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, При этом Судебная коллегия исходит из вышеприведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав отдельных граждан в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в то время как озеленение является лишь одним из элементов благоприятной окружающей среды, наряду с иными, имеющими не менее важное значение.

Вопреки позиции административного истца, градостроительная деятельность не может сводиться лишь к вопросам создания зеленых насаждений и развития рекреационных территорий, поскольку это не позволит обеспечить комфортные и благоприятные условия проживания.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Публичные интересы связаны не только с сохранением окружающей среды, но и объектов культурного наследия, устойчивым развитием территории муниципальных образований, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п.

При этом необходимо отметить, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Таким образом, оснований полагать, что Министерством допущено незаконное бездействие в области градостроительной деятельности, которое противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере и нарушает права и законные интересы административного истца, не имеется.

Кассационная жалоба не содержит доводов, являющихся в силу части 2 стати 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены по существу правильных судебных актов.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Свердловского районного суда г. Перми от 27 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Семёновой Александры Владимировны, Галицкого Дениса Григорьевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 22 марта 2023 года.

Председательствующий

Судьи