Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 г. по делу N 8а-20593/2022[88а-500/2023-(88а-20776/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Трапезниковой И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Вершининой Галины Леонидовны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 18 июля 2022 года по административному делу N 2а-937/2022 по административному иску Вершининой Галины Леонидовны о признании незаконным бездействия администрации города Перми по организации работы городской межведомственной комиссии для оценки и обследования помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

16 февраля 2021 г. Вершинина Г.Л, Поносова И.И. обратились в городскую межведомственную комиссию для оценки и обследования помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее - межведомственная комиссия) с заявлением о проведении комиссии с целью признания многоквартирного дома, расположенного по адресу: "данные изъяты" (бывшее пожарное депо) аварийным и подлежащим сносу.

Письмом управления жилищных отношений администрации города Перми (далее - управление) от 02 апреля 2021 N 059-11-01-10П-1354 заявителям сообщено, что 15 марта 2021 г. состоялось повторное заседание межведомственной комиссии, где данным лицам были даны разъяснения о том, что вышеуказанное здание является не жилым, ввиду чего принять соответствующее решение не представляется возможным.

Полагая, что администрацией города Перми (далее - администрация) допущено незаконное бездействие по вопросу организации работы указанной комиссии, Вершинина Г.Л. обратилась в суд с настоящим административным иском.

Решением Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 11 февраля 2022 года требования Вершининой Г.Л. удовлетворены, признано незаконным бездействие администрации по организации работы межведомственной комиссии, с целью признания дома, расположенного по "данные изъяты", аварийным и подлежащим сносу. На администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Вершининой Г.Л. и принять по нему решение в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 18 июля 2022 года указанное решение отменено и по делу принято новое решение, которым Вершининой Г.Л. в удовлетворении указанных требований об оспаривании бездействия администрации отказано.

В кассационной жалобе административного истца (поступила в суд первой инстанции 14 ноября 2022 г.) ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате и времени судебного заседания суда кассационной инстанции, в судебное заседание судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции не явились.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела были допущены такого рода нарушения.

Разрешая заявленные требования, суд апелляционной инстанции, сославшись на нормы Положения об управлении жилищных отношений администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 N 213, в частности подпункт 3.4.6.1, согласно которому управление организует деятельность городской межведомственной комиссии для оценки и обследования помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, указал, что управление является функциональным органом администрации, имеет статус юридического лица, поэтому заключил, что полномочия по организации деятельности межведомственной комиссии переданы самостоятельному участнику правоотношений - управлению, ввиду его находятся вне компетенции администрации.

Также суд апелляционной инстанции указал, что Вершинина Г.Л. непосредственно в администрацию не обращалась, администрация полномочиями по организации деятельности межведомственной комиссии не наделена, в связи с чем оспариваемого бездействия не допустила.

Судебная коллегия с выводом суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении административного иска вследствие того, что администрация не наделена полномочиями по организации деятельности межведомственной комиссии согласиться не может, ввиду следующего.

Одними из принципов административного судопроизводства являются законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, но и получением гражданами судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6, статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обжалуемый судебный акт приведенным требованиям не соответствует.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений согласно пункту 8 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации относится признание в установленном порядке жилых помещений муниципального и частного жилищного фонда непригодными для проживания, многоквартирных домов, за исключением многоквартирных домов, все жилые помещения в которых находятся в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.

В части 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации законодатель предусмотрел возможность признания жилого помещения непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, отнеся установление оснований и порядка решения этого вопроса к дискреции Правительства Российской Федерации в сфере жилищных отношений.

Правительство Российской Федерации утвердило Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом (Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом", далее - Положение).

Пункты 7, 43 и 47 Положения закрепляют, помимо прочего, что:

оценка и обследование жилого помещения в целях признания его пригодным (непригодным) для проживания либо многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются созданной для этого межведомственной комиссией и проводятся на предмет их соответствия установленным в Положении требованиям;

орган местного самоуправления создает комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, муниципального и частного жилищного фонда; в состав комиссии включаются представители этого органа, а ее председателем назначается его должностное лицо;

в состав комиссии включаются, кроме того, представители органов, уполномоченных на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, а в случае необходимости, в том числе в случае проведения обследования помещений на основании сводного перечня объектов (жилых помещений), находящихся в границах зоны чрезвычайной ситуации (пункт 42 Положения), - представители органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций, эксперты, в надлежащем порядке аттестованные на право подготовки заключений экспертизы проектной документации или результатов инженерных изысканий; собственник жилого помещения привлекается к работе в комиссии с правом совещательного голоса;

при оценке соответствия находящегося в эксплуатации помещения установленным в Положении требованиям проверяется его фактическое состояние; при этом проводится оценка степени и категории технического состояния строительных конструкций и жилого дома в целом, степени его огнестойкости, условий обеспечения эвакуации проживающих граждан в случае пожара, санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов, содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов источников шума, вибрации, наличия электромагнитных полей, параметров микроклимата помещения, а также месторасположения жилого помещения;

по результатам работы комиссия принимает одно из указанных в Положении решений.

Гарантией соблюдения прав заинтересованных лиц при решении такого рода вопросов служит возможность обжалования в судебном порядке решения межведомственной комиссии, органа местного самоуправления о признании жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания, а также действий (бездействия) указанных органов по принятию такого рода решений (глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, при рассмотрении дел суд не должен ограничиваться установлением формальных условий применения нормы. Иное вело бы к существенному ущемлению права на судебную защиту, с учетом того что данное право включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получить реальную судебную защиту, предполагает конкретные гарантии, позволяющие осуществить его в полном объеме, обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости. Причем одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 2 февраля 1996 года N 4-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П, от 20 февраля 2006 года N 1-П, от 5 февраля 2007 года N 2-П, от 19 июля 2011 года N 17-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 27 июня 2013 года N 15-П, от 11 января 2022 года N 1-П и др.).

Эти правовые позиции в полной мере распространяются на проверку законности и обоснованности решений, действий (бездействия) межведомственной комиссии и органа местного самоуправления в установленной сфере деятельности, связанной с признанием жилого помещения пригодным или непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Таким образом, осуществление указанной деятельности обеспечивается органами местного самоуправления и отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 1 статьи 37 названного закона предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 36 Устава города Перми в структуру органов местного самоуправления Пермского городского округа входят: Дума - представительный орган муниципального образования; Глава города Перми - глава администрации города Перми - высшее должностное лицо муниципального образования; администрация города - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; Контрольно-счетная палата города Перми - контрольно-счетный орган муниципального образования.

Функциональные органы и функциональные подразделения администрации города создаются в целях реализации полномочий администрации города, а также в целях обеспечения исполнения полномочий администрации города и Главы города Перми. Функциональные органы администрации города учреждаются Думой и действуют на основании положений о них, утверждаемых Думой (статья 48 Устава города Перми).

Управление жилищных отношений администрации города Перми является функциональным органом администрации города Перми, основной целью деятельности которого является создание системы мер, направленных на улучшение жилищных условий жителей города Перми (решение Пермской городской Думы от 12.09.2006 N 213 "Об управлении жилищных отношений администрации города Перми").

В свою очередь городская межведомственная комиссия является постоянно действующим коллегиальным органом для оценки и обследования жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, муниципального жилищного фонда и частного жилищного фонда города Перми, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 7(1) Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г..N 47, в целях принятия решения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с законами Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами Пермского края, Уставом города Перми, правовыми актами города Перми, настоящим Положением во взаимодействии с функциональными органами и подразделениями администрации города Перми, муниципальными учреждениями города Перми, заинтересованными юридическими и физическими лицами. Основной задачей Комиссии является выявление оснований для признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции на основании оценки соответствия помещения и дома установленным требованиям.

Состав Комиссии утверждается постановлением администрации города Перми (Положение о городской межведомственной комиссии для оценки и обследования помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденное постановлением администрации г..Перми от 03.04.2020 N 314 "О создании городской межведомственной комиссии для оценки и обследования помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции").

Решением Пермской городской Думы от 25.02.2020 N 36 "О внесении изменений в положение об Управлении жилищных отношений администрации города Перми, утвержденное решением Пермской городской Думы от 12.09.2006 N 214, типовое положение о территориальном органе администрации города Перми, утвержденное решением Пермской городской Думы от 29.01.2013 N 7" функции, возложенные на территориальные органы администрации города Перми в сфере жилищных отношений (организация деятельности межведомственной комиссии по признанию жилых помещений муниципального и частного жилых фондов непригодными для проживания граждан, по признанию помещений соответствующими требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, а также по признанию многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции), переданы в управление.

Вместе с тем, само по себе наделение указанного функционального органа администрации, указанными полномочиями органа местного самоуправления в области жилищных отношений, не означает, что администрация таких полномочий лишена, либо они находиться за пределами её компетенции, и не освобождает администрацию от выполнения соответствующих обязанностей, в том числе и путем осуществления необходимого контроля за надлежащим исполнением управлением своих функций.

Образование в структуре администрации указанного управления с правами юридического лица, не наделяет его статусом органа местного самоуправления.

Следовательно, именно орган местного самоуправления (местная администрация) наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе и в области жилищных отношений.

Именно на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления возложена реализация указанных полномочий.

Однако суд апелляционной инстанции подошел формально к рассмотрению дела, ограничившись суждениями о полномочиях управления и установлением факта направления административному истцу ответа.

Ввиду изложенного выводы суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении заявленных административных требований по причине того, что администрация не наделена полномочиями по организации деятельности межведомственной комиссии, являются неверными.

Помимо прочего, обращает на себя внимание факт противоречия мотивировочной части апелляционного определения, его резолютивной части, поскольку судебная коллегия указала, что не усматривает оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены обжалуемого решения, что также свидетельствует о формальном подходе суда апелляционной инстанции к рассмотрению дела.

При таких данных, суд апелляционной инстанции, отказав в удовлетворении требований административного истца по указанному мотиву, фактически отказал в защите нарушенного права административного истца на проживание в жилом помещении, соответствующем предъявляемым жилищным законодательством требованиям.

Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия находит необходимым обжалуемое апелляционное определение отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить данный публичный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 18 июля 2022 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 17 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи