Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 г. по делу N 8а-5484/2023[88а-7493/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Трапезниковой И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Бабочкина Александра Сергеевича, Соснина Евгения Викторовича на решение Курганского городского суда Курганской области от 05 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 25 января 2023 года по административному делу N 2а-10306/2022 по административным исковым заявлениям Бабочкина Александра Сергеевича, Соснина Евгения Викторовича об оспаривании решения главы местной администрации о комплексном развитии территории.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения Бабочкина А.С, его представителя Феоктистовой Н.С, представителя Соснина Е.В. - Михеевой А.И, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения представителей администрации города Кургана, Департамента архитектуры, строительства и земельных отношений администрации города Кургана Мурадымовой Е.Р, Департамента строительства госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области Ивановой О.В, Правительства Курганской области Ларионовой М.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением главы города Кургана от 13 июля 2022 г. N 55-гк "О комплексном развитии территории жилой застройки, расположенной в районе стадиона Локомотив в городе Кургане" (далее также - постановление от 13 июля 2022 г. N 55-гк) принято решение о комплексном развитии территории, применительно к территории, площадью 40 709 кв. м, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории жилой застройки.

Границы территории, подлежащей комплексному развитию, определены графически и путем указания координат характерных точек в приложении N 1 к указанному постановлению, посредством формирования трех несмежных территорий: 1, 2 и 3.

При этом территория 1 отделена от территорий 2 и 3 улицей Пушкина.

Перечень объектов капитального строительства, расположенных в границах территории, подлежащей комплексному развитию, в том числе перечень объектов капитального строительства, подлежащих сносу или реконструкции, приведен в приложении N 2 к постановлению от 13 июля 2022 г. N 55-гк.

Предельный срок реализации решения о комплексном развитии территории установлен продолжительностью 7 лет.

Решение о комплексном развитии территории жилой застройки опубликовано в газете "Курган и курганцы" 21 июля 2022 г. N 79 и размещено на официальном сайте администрации города Кургана в сети "Интернет".

Проект решения о комплексном развитии территории жилой застройки согласован приказом Департамента строительства госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области от 04 апреля 2022 г. N 84.

Бабочкин А.С, Соснин Е.В, ссылаясь на то, что являются собственниками объектов недвижимости, расположенных в границах территории, подлежащей комплексному развитию, в том числе земельных участков, находящихся в пределах территории 1, обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим постановления от 13 июля 2022 г. N 55-гк.

Суть доводов сводилась к произвольному установлению муниципальным правовым актом границ территории, подлежащей комплексному развитию, ввиду того, что многоквартирные дома в пределах территории 1 отсутствуют, а сама эта территория отделена автомобильной дорогой, чем ограничены права административных истцов как собственников земельных участков, и лиц, предполагающих использовать эту территорию в целях застройки объектами жилищного строительства и размещения и эксплуатации иных объектов недвижимости.

Решением Курганского городского суда Курганской области от 05 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 25 января 2023 года, административным истцам отказано в удовлетворении их требований.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 5 марта 2023 года) и дополнениях к ней Бабочкин А.С. ставит вопрос об отмене указанных судебных актов, в связи с нарушением судами норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и просит принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В свою очередь Соснин Е.В, в кассационной жалобе также просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить, как незаконные.

Относительно доводов, изложенных в кассационных жалобах, администрацией города Кургана, Департаментом архитектуры, строительства и земельных отношений администрации города Кургана, Департаментом строительства госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области, Правительством Курганской области и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Ходатайство Департамента строительства госэкспертизы и жилищно-коммунального хозяйства Курганской области о допуске к участию в деле в качестве представителя департамента лица, не имеющего высшего юридического образования - Вольмана Д.А, удовлетворению не подлежит, поскольку представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности.

Ввиду того, что правила о представительстве, установленные статьями 54 и 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нарушены, Судебная коллегия отказала в признании полномочий названного лица на участие в настоящем административном деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражения относительно них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены.

В силу прямого указания федерального законодателя, содержащегося в части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность (далее также - ГрК РФ) - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Градостроительная деятельность регулируется законодательством о градостроительной деятельности, одним из важных принципов которого является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2, часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, а под комплексным развитием территорий понимается совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов (пункты 3 и 34 статьи 1 ГрК РФ).

Целями комплексного развития территории в соответствии со статьей 64 ГрК РФ являются обеспечение сбалансированного и устойчивого развития поселений, городских округов путем повышения качества городской среды и улучшения внешнего облика, архитектурно-стилистических и иных характеристик объектов капитального строительства (пункт 1); обеспечение достижения показателей, в том числе в сфере жилищного строительства и улучшения жилищных условий граждан, в соответствии с указами Президента Российской Федерации, национальными проектами, государственными программами (пункт 2); создание необходимых условий для развития транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территорий поселений, городских округов, повышения территориальной доступности таких инфраструктур (пункт 3); повышение эффективности использования территорий поселений, городских округов, в том числе формирование комфортной городской среды, создание мест обслуживания и мест приложения труда (пункт 4); создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования обновления застроенных территорий (пункт 5).

Нормами статьи 65 ГрК РФ предусмотрено четыре вида комплексного развития территорий: комплексное развитие территории жилой застройки; комплексное развитие территории нежилой застройки; комплексное развитие незастроенной территории; комплексное развитие территории по инициативе правообладателей.

По смыслу частей 1 и 2 статьи 65 ГрК РФ комплексное развитие территории жилой застройки осуществляется в границах одного или нескольких элементов планировочной структуры, их частей, в которых расположены многоквартирные дома, указанные в части 2 данной статьи, а именно: многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции; многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Также в соответствии с частью 3 названной выше статьи в границы территории, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии территории жилой застройки, могут быть включены земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, не указанные в части 2 данной статьи, при условии, что такие земельные участки и (или) объекты недвижимого имущества расположены в границах элемента планировочной структуры поселения, городского округа (за исключением района), в котором расположены многоквартирные дома, указанные в части 2 данной статьи.

Порядок принятия и реализации решения о комплексном развитии территории урегулирован положениями статьи 66 ГрК РФ, частью 7 которой предусмотрено, что принятие решения о комплексном развитии территории нежилой застройки и его опубликование в порядке, установленном для официального опубликования правовых актов, иной официальной информации является одним из этапов процедуры принятия и реализации решения о комплексном развитии территории нежилой застройки.

Статьей 67 ГрК РФ предусматриваются требования к содержанию решения о комплексном развитии территории. В частности, в такое решение включаются сведения о местоположении, площади и границах территории, подлежащей комплексному развитию, перечень объектов капитального строительства, расположенных в границах территории, подлежащей комплексному развитию, в том числе перечень объектов капитального строительства, подлежащих сносу или реконструкции, включая многоквартирные дома, основные виды разрешенного использования; земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть выбраны при реализации решения о комплексном развитии территории, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, объектов капитального строительства в границах территории, в отношении которой принимается такое решение (часть 1).

Принятие решений о комплексном развитии территорий в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности (статья 8 ГрК РФ).

Решение о комплексном развитии территории принимается главой местной администрации в случаях, не предусмотренных пунктами 1 и 2 части 2 статьи 66 ГрК РФ.

По существу предметом настоящего публичного спора является определение главой местной администрации границ территории, в отношении которой принято решения о ее комплексном развитии.

Анализ приведенных норм законодательства о градостроительной деятельности в их системном единстве дает основания полагать о неправомерности вывода судов о законности постановления от 13 июля 2022 г. N 55-гк в данной части.

Оспариваемым актом определена территория, в границах которой предполагается установление особого правового режима, направленного на изменение или прекращение существующих правоотношений и комплексное градостроительное развитие данной территории, связанное, в том числе, с возможным сносом, строительством или реконструкцией объектов капитального строительства, находящихся в собственности неопределенного круга лиц или возможным принудительным ограничением и (или) изъятием этих объектов недвижимости, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях комплексного развития территории.

Рассматривая настоящее дело, суды пришли к выводу о том, что границы территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии, расположены в пределах части элемента планировочной структуры, ограниченного улицами: Красина - Коли Мяготина - 1 Мая - набережной реки Тобол, в территориальной зоне Ж3 "Зона застройки многоквартирными домами", на данной территории расположен ряд многоквартирных домов, подлежащих сносу, а также 26 жилых домов, не имеющих подключение к централизованным сетям водоснабжения и водоотведения, поэтому земельные участки, принадлежащие административным истцам, правомерно включены в данную территорию.

С таким выводом согласиться нельзя, поскольку он сделан без учета приведенного выше правового регулирования.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 41 ГрК РФ).

К элементам планировочной структуры относятся часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы) (п. 35 ст. 1 ГрК РФ). Конкретные виды элементов планировочной структуры установлены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 г. N 738/пр.

Согласно подпункту "б" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры.

Подготовка такой документации является обязательной в случае, если планируется осуществление комплексного развития территории (пункт 7 части 2 41 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1 статьи 41.1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5.1 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

При установлении в правилах землепользования и застройки территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, изменяются правовой режим, порядок и условия ее освоения.

Как указывают административные истцы в судебном заседании суда кассационной инстанции, принадлежащие им земельные участки, включенные в территорию комплексного развития жилой застройки (территория 1), находятся в границах территории, в отношении которой утвержден проект планировки, ограниченной улицами "данные изъяты" (постановление администрации города Кургана от 20 марта 2018 г. N 1746).

При этом на чертеже планировки территории отображен планируемый к размещения объект капитального строительства - многоквартирный дом, предполагаемый к строительству Бабочкиным А.С.

В отношении иных частей территории комплексного развития жилой застройки (территории 2 и 3), документация по планировке территории не разработана.

Указанные обстоятельства иными лицами, участвующими в деле не оспорены.

Таким образом, граница территории, в отношении которой разработана документация по планировке, проходит по территории комплексного развития жилой застройки (отделяя территорию 1, ограниченную улицей Пушкина от территорий 2 и 3).

Проект планировки территории в целях ее комплексного развития не утвержден.

Документации по планировке территории, позволяющей определить территорию комплексного развития жилой застройки (территории 1, 2 и 3), как находящуюся в одном элементе планировочной структуры, не имеется.

Вопрос об анализе правил землепользования и застройки муниципального образования, с целью изучения отображения на карте градостроительного зонирования территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, судами не исследовался.

Границы существующего или планируемого элемента планировочной структуры, в который входит территория, в отношении которой принято решение о комплексном развитии территории жилой застройки, не установлены.

При таком положении основания полагать, что в данном случае мероприятия по комплексному развитию территории выполняются в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки, отсутствуют.

Следовательно, исходя из правила, установленного частью 3 статьи 66 ГрК РФ, включение земельных участков административных истцов (территория 1) в границы территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии территории жилой застройки является необоснованным, поскольку нет сведений, подтверждающих, что такие земельные участки расположены в границах элемента планировочной структуры городского округа (за исключением района), в котором расположены многоквартирные дома (территории 2 и 3).

По существу граница территории, на которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, определена произвольно.

Фактически оспариваемым актом отведена территория под жилую застройку, с включением территории 1 в территорию, в отношении которой принято решение о комплексном развитии, без должных правовых оснований и определения границ существующего, либо планируемого создания элемента планировочной структуры населенного пункта, в отсутствие утвержденного проекта планировки.

Между тем, суды при рассмотрении административного дела вышеприведенные нормы материального права не учли, а в обжалуемых судебных актах не дана оценка данным обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дела.

Возражения, обоснованные ссылками на положения части 10.2 статьи 45 ГрК РФ о том, что подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о комплексном развитии территории осуществляется в соответствии с таким решением без учета ранее утвержденной в отношении этой территории документации по планировке территории, несостоятельны, поскольку указанная документация по планировке территории не утверждена.

Ссылки на то, что подготовка и утверждение документации по планировке территории, а также при необходимости внесение изменений в генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки является одним из этапов процедуры принятия решения о комплексном развитии территории жилой застройки (пункт 7 части 6 статьи 66 ГрК РФ), отклоняются Судебной коллегий, поскольку такие мероприятия относятся уже к процедуре реализации принятого решения, которое должно отвечать требованиям, предусмотренным статьей 65 данного кодекса о правилах определения границ территории, в отношении которой принимается решение о комплексном развитии территории жилой застройки.

Судебная коллегия считает ошибочным суждения судов о соответствии постановления от 13 июля 2022 г. N 55-гк, в части определения границы территории, подлежащей комплексному развитию, градостроительному законодательству.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти и местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указанные обстоятельства не учел.

При рассмотрении дела по апелляционным жалобам административных истцов суд апелляционной инстанции не исправил нарушений, допущенных судом первой инстанции.

При указанных обстоятельствах обжалуемое апелляционное определение нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При новом рассмотрении дела, суду следует учесть изложенное, проанализировать положения приведенного выше федерального и регионального законодательства и сопоставить их с положениями оспариваемого нормативного правового акта, правильно определить фактические обстоятельства и оценить имеющиеся в деле доказательства.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 25 января 2023 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 30 мая 2023 года.

Председательствующий

Судьи