Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2023 г. по делу N 8а-2845/2023[88а-3963/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Ровенко П.А, Виноградовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального агентства воздушного транспорта на решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 29 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 30 ноября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО4 к Федеральному агентству воздушного транспорта, Дальневосточному межрегиональному территориальному управлению воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта о признании незаконным и отмене приказа и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения представителя Федерального агентства воздушного транспорта ФИО8, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу ФИО17 и его представителя ФИО9, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 29 июля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Хабаровского краевого суда от 30 ноября 2022 года, удовлетворено административное исковое заявление ФИО16 к Федеральному агентству воздушного транспорта (далее - Росавиация), Дальневосточному межрегиональному территориальному управлению воздушного транспорта Росавиации (далее - ДМТУ Росавиации):

- признан незаконным и отменён приказ ДМТУ Росавиации от 5 марта 2022 года N 44-П об аннулировании свидетельства авиационного персонала - линейного пилота N от 2 декабря 2021 года, выданного на имя ФИО5 ФИО18 10 ноября 1976 года рождения;

- на ДМТУ Росавиации возложена обязанность исключить отметку об аннулировании свидетельства коммерческого пилота из государственной информационной системы "Реестр выданных свидетельств авиационного персонала".

17 марта 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Росавиации, поданная через Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края 27 февраля 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене решения и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требованиях.

Определением судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 марта 2023 года данная кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Представитель ДМТУ Росавиации, извещённого о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя данного административного ответчика.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов настоящего административного дела, 2 декабря 2021 года ДМТУ Росавиации ФИО19 выдано свидетельство линейного пилота N с внесением отметки о владении им английским языком на 4 уровне по классификации ИКАО.

Основанием для выдачи указанного свидетельства являлись представленные административным истцом документы, свидетельствующие о том, что он:

- обучался в Санкт-Петербургской Академии гражданской авиации по специальности "эксплуатация воздушного транспорта и управление воздушным движением" с присвоением квалификации "инженер по организации аэронавигационного обеспечения полётов" (диплом АВС "данные изъяты" от ДД.ММ.ГГГГ);

- в период с 12 по 20 мая 2003 года прошёл курсы первоначальной подготовки в Региональной общественной организации "Пушкинский Авиационный Клуб" на воздушное судно АН-2 в объёме 140 учебных часов (свидетельство N);

- в период с 5 по 26 июля 2006 года обучался в Негосударственном образовательном учреждении "Калужский авиационный учебный центр" по программе курсов повышения квалификации пилотов коммерческой авиации на самолёт АН-2 (свидетельство N от ДД.ММ.ГГГГ);

- с 7 ноября по 23 декабря 2006 года прошёл переподготовку в Лётно-исследовательском методическом институте Санкт-Петербургского Государственного университета гражданской авиации на воздушное судно Ту-154Б(М) по специальности пилот (свидетельство N от ДД.ММ.ГГГГ);

- с 5 по 7 ноября 2008 года обучался в ФГОУ ДО "Уральский учебно-тренировочный центр гражданской авиации" на курсах первичной подготовки пилотов по использованию НК "Жасмин" (свидетельство N от ДД.ММ.ГГГГ);

- пошёл переподготовку летных экипажей на воздушное судно А-319/320/321 в авиационном учебном центре Авиакомпании "Сибирь" (сертификат N от ДД.ММ.ГГГГ);

- прошёл курс переподготовки на воздушное судно Boeing-757 в сертифицированном центре "FINNAIR" в г. Хельсинки (сертификат LIC N от ДД.ММ.ГГГГ);

- в апреле 2013 года прошёл курс переподготовки на воздушное судно Boeing-767 в сертифицированном учебном центре САЕ в г. Стокгольме;

- прошёл тестирование на определение уровня владения английским языком, по результатам которого уровень языковой компетентности по шкале ИКАО составил 4 (сертификат ФГБОУ ВО "Московский авиационный институт" от ДД.ММ.ГГГГ и справка ФГОУ ДО "Уральский учебно-тренировочный центр гражданской авиации" N от ДД.ММ.ГГГГ);

- заочно обучался ФГБОУ ВПО "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" по направлению подготовки 25.03.03 "аэронавигация" (12 февраля 2019 года присуждена квалификация "бакалавр");

- с 29 сентября 2006 года ФИО20 неоднократно выдавались (продлевалось действие) свидетельства пилота коммерческой авиации, линейного пилота II.

Приказом ДМТУ Росавиации от 5 марта 2022 года N 44-П в связи с выявленными несоответствиями требованиям пункта 1 статьи 52, пункта 4 статьи 54 Воздушного кодекса Российской Федерации, предусматривающих профессиональную подготовку специалистов авиационного персонала и подготовку специалистов авиационного персонала гражданской авиации по программе подготовки, утверждённой уполномоченным органом в области гражданской авиации, ранее выданное ФИО21 свидетельство линейного пилота от ДД.ММ.ГГГГ N аннулировано.

Считая данное решение уполномоченного органа незаконным и нарушающим его права и охраняемые законом интересы, ФИО22. обратился в суд с административным исковым заявлением.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда, проанализировав положения действующего законодательства и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, указал в решении, что представленные ФИО23. документы подтверждали наличие у него профессиональной подготовки, первоначальной учебно-лётной подготовки, требуемых теоретических знаний и практического опыта, дающего ему право на получение свидетельства линейного пилота, в связи с чем у ДМТУ Росавиации отсутствовали предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими спорные отношения, основания для аннулирования выданного административному истцу свидетельства линейного пилота. Кроме того, суд первой инстанции указал в решении, что оспариваемый приказ не содержит информации, обосновывающей принятое уполномоченным органом решение.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Из разъяснений, приведённых в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что решение суда является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права; и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Между тем обжалуемые судебные акты указанным требованиям не соответствуют.

Согласно пункту 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации к авиационному персоналу относятся лица, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полётов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полётов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала. Перечни специалистов авиационного персонала по видам авиации утверждаются уполномоченными органами, осуществляющими государственное регулирование деятельности соответственно в области гражданской авиации, государственной авиации и экспериментальной авиации.

Подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утверждённым уполномоченным органом в области гражданской авиации (пункт 4 статьи 54 Воздушного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 1 и 1.1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна допускаются лица, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства. Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение таких свидетельств, требованиям федеральных авиационных правил, а также правила выдачи указанных свидетельств устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Действовавшие до 31 августа 2022 года Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлёгкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлётной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полётов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 года N 670 (далее - Правила проведения проверки), в пункте 3 предусматривали, что свидетельства, позволяющие выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, выдаются Росавиацией лицам, прошедшим подготовку по программам подготовки, утверждённым в соответствии со статьёй 54 Воздушного кодекса Российской Федерации, и проверку соответствия их знаний, навыков, опыта, возраста и состояния здоровья требованиям федеральных авиационных правил.

Пункт 1 действовавшего до 28 февраля 2023 года Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 4 августа 2015 года N 240, предусматривал, что в состав лётного экипажа гражданской авиации входят следующие специалисты: пилот; внешний пилот; штурман; бортрадист; бортинженер (бортмеханик); лётчик-наблюдатель.

Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов гражданской авиации установлены Федеральными авиационными правилами, утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 сентября 2008 года N 147 (далее - Федеральные авиационные правила), пунктом 4.3 раздела IV которых установлены требования к обладателю свидетельства коммерческого пилота. Так, в частности, указанным пунктом Федеральных авиационных правил предусмотрено, что кроме требований, установленных в пунктах 4.1 и 4.2 Федеральных авиационных правил, обладатель свидетельства коммерческого пилота с квалификационной отметкой о виде воздушного судна "самолет": должен иметь налёт на самолёте не менее 200 часов или 150 часов в ходе прохождения курса подготовки по утвержденной программе в качестве пилота самолёта, в который засчитывается не более 10 часов налёта на тренажёре (подпункт "а"); должен пройти летную подготовку на самолётах с двойным управлением под руководством пилота-инструктора, в ходе которой он получает опыт эксплуатации воздушных судов в указанных областях (подпункт "б").

В соответствии с пунктами 5.4.2, 5.4.10 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 396 (далее - Положение о Росавиации), Росавиация осуществляет: выдачу свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, указанных в пункте 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации; утверждение учебных программ авиационных учебных центров по подготовке авиационного персонала гражданской авиации согласно перечням должностей.

По делу установлено, что первое свидетельство пилота коммерческой авиации от 29 сентября 2006 года серии III П N ФИО24 получил, представив в уполномоченный орган диплом Санкт-Петербургской Академии гражданской авиации от 15 июня 1999 года по специальности "эксплуатация воздушного транспорта и управление воздушным движением" с квалификацией "инженер по организации аэронавигационного обеспечения полётов", а также сведения о прохождении им в 2003 и 2006 годах курсов первоначальной подготовки в Региональной общественной организации "Пушкинский Авиационный Клуб" на воздушное судно АН-2 и курсов повышения квалификации пилотов коммерческой авиации на самолёт АН-2 в Негосударственном образовательном учреждении "Калужский авиационный учебный центр".

Между тем, имевшийся диплом высшего учебного заведения давал административному истцу право на получение свидетельства штурмана, а не свидетельства пилота коммерческой организации, тогда как курсы первоначальной подготовки и повышения квалификации пилотов являются дополнительным образованием, направленным на подготовку и переподготовку лиц из числа авиационного персонала, уже имеющего основную профессиональную подготовку по лётным специальностям.

Распоряжением Росавиации от 2 августа 2006 года N АЮ-241-р была утверждена и введена в действие Программа подготовки пилотов коммерческой авиации в образовательных учреждениях гражданской авиации Российской Федерации, которая действовала только в отношении пяти образовательных учреждений гражданской авиации: ФГОУ ВПО "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации", ФГОУ ВПО "Ульяновское высшее авиационное училище гражданской авиации (институт)", ВГОУ СПО "Бугурусланское летное училище гражданской авиации имени П.Ф. Еромасова", ФГОУ СПО "Краснокутское лётное училище гражданской авиации", ФГОУ СПО "Сасовское имени Героя Советского Союза Тарана Г.А. лётное училище гражданской авиации"; и устанавливала в качестве требования к кандидату на получение свидетельства пилота коммерческой авиации прохождение им полного курса обучения по специальности "лётная эксплуатация летательных аппаратов" (квалификация "пилот") и "лётная эксплуатация воздушных судов" (квалификация "инженер").

В соответствии с действовавшим до 26 октября 2009 года приказом Росавиации от 28 ноября 2007 года N 304 организовать профессиональную переподготовку штурманов и бортинженеров до уровня, соответствующего свидетельству пилота коммерческой авиации, разрешалось только ФГОУ ВПО "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" и ФГОУ ВПО "Ульяновское высшее авиационное училище гражданской авиации (институт)".

До 26 ноября 2009 года действовало Положение о классификации специалистов гражданской авиации, утверждённое Министром гражданской авиации СССР 19 декабря 1988 года N 44/И, в подпунктах 5.2.1, 5.2.2 предусматривало, что свидетельство пилота коммерческой авиации может быть выдано:

- лицам, окончившим полный курс обучения в сертифицированных государственным полномочным органом гражданской авиации лётном учебном заведении по специальности "лётная эксплуатация летательных аппаратов" (специализация "пилот") и "эксплуатация воздушного транспорта и УВД" (специализация "инженер-пилот");

- пилотам, окончившим полный курс лётного учебного заведения другого ведомства, прошедшим переподготовку или повышение квалификации в сертифицированном государственным полномочным органом гражданской авиации лётном учебном заведении или авиационном учебном центре;

- пилотам-любителям, прошедшим переподготовку или повышение квалификации в сертифицированном государственным полномочным органом гражданской авиации лётном учебном заведении или авиационном учебном центре, отвечающим установленным настоящим Положением требованиям к налёту.

Следовательно, установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о том, что административный истец на момент получения в 2006 году свидетельства пилота коммерческой авиации не проходил полного курса обучения по необходимой для этого специальности в образовательных учреждениях гражданской авиации Российской Федерации, перечисленных в распоряжении Росавиации от 2 августа 2006 года N АЮ-241-р.

В то же время, прохождение ФИО11 курсов первоначальной подготовки в Региональной общественной организации "Пушкинский Авиационный Клуб" на воздушное судно АН-2 и курсов повышения квалификации пилотов коммерческой авиации на самолёт АН-2 в Негосударственном образовательном учреждении "Калужский авиационный учебный центр" не может рассматриваться в качестве необходимой профессиональной подготовки и не может заменить обучение в указанных выше образовательных учреждениях гражданской авиации Российской Федерации по специальностям лётной эксплуатации воздушных судов.

То обстоятельство, что административный истец 12 февраля 2019 года заочно окончил ФГБОУ ВПО "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" по направлению подготовки 25.03.03 "аэронавигация", также не свидетельствует о наличии у него навыков для выполнения работы линейного пилота гражданской авиации, поскольку при прохождении обучения по заочной форме обучения тренажёрная и лётная подготовка не проводятся.

Правоотношения по профессиональной подготовке авиационного персонала, с учётом значимости задач государственного регулирования для обеспечения безопасности полетов воздушных судов, а также авиационной безопасности, регулируются совокупностью правовых норм в сфере образования и в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации в их взаимосвязи. При этом правовое регулирование в названной сфере, установленное Воздушным кодексом Российской Федерации, имеет определяющее значение, исходя из правового принципа приоритета специальной нормы.

В этой связи без прохождения всех этапов профессиональной подготовки (теоретической, тренажерной, лётной) нет оснований считать, что гражданин обладает надлежащей профессиональной подготовкой и, как следствие, может быть отнесён к авиационному персоналу в соответствии с пунктом 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Достоверность сведений в представлении (заявлении на выдачу свидетельства) и прилагаемых к ним документах обеспечивается лицом, заверяющим (подписывающим) представленные документы. Указание недостоверных сведений и (или) использование подложного документа в представленных документах влекут за собой аннулирование свидетельства, выданного на основе недостоверных сведений и (или) использования подложного документа в представленных документах (пункт 8 Правил проведения проверки).

Недостоверность представленных сведений на получение свидетельства будет иметь место и в том случае, если представленные документы не подтверждают наличие у соискателя необходимой профессиональной подготовки.

Полномочия по выявлению в представленных документах недостоверных сведений и (или) подложных документов реализуются Росавиацией, выдающей соответствующие свидетельства, которая согласно пункту 14 Правил проведения проверки проверяет представленные документы на соответствие требованиям Правил проведения проверки и устанавливает по содержащимся в представленных документах сведениям соответствие кандидата на получение свидетельства требованиям Федеральных авиационных правил.

Следовательно, в компетенцию Росавиации входит и аннулирование свидетельства линейного пилота, которое было ошибочно выдано ранее. Иное истолкование действующего законодательства привело бы к безосновательному допуску к полётам лиц, не имеющих на это законного права, и, как следствие, к нарушению прав и законных интересов неопределённого круга лиц.

Вопреки указаниям судов нижестоящих инстанций, оспариваемый приказ ДМТУ Росавиации от 5 марта 2022 года N 44-П являлся мотивированным, содержал ссылки как на правовые основания (на пункт 1 статьи 52, пункт 54 Воздушного кодека Российской Федерации, пункт 8 Правил проведения проверки), так и на фактические основания (на несоответствие административного истца требованиям профессиональной подготовки специалистов авиационного персонала) его принятия.

Из содержания части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ следует, что для признания решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; наличие нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании незаконных решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

В данном случае необходимой совокупности таких условий не имеется, поскольку оспариваемый приказ ДМТУ Росавиации принят уполномоченным органом, с соблюдением установленного порядка, при наличии необходимых оснований; нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, содержание указанного приказа не противоречит.

Принимая во внимание, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены ошибки при применении норм материального права, которые привели к принятию неправильных решения и апелляционного определения, судебная коллегия суда кассационной инстанции, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 329 КАС РФ, считает необходимым отменить обжалуемые судебные акты и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления ФИО25 отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 29 июля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 30 ноября 2022 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления ФИО4 к Дальневосточному межрегиональному территориальному управлению воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта, Федеральному агентству воздушного транспорта о признании незаконным и отмене приказа и о возложении обязанности отказать.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи