Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 05 июня 2023 г. по делу N 8а-14870/2023[88а-18078/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Пензы на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 11 октября 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Л.А.Н. к администрации города Пензы об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением администрации города Пензы (далее - Администрация) от 23 октября 2014 года N 1248 "Об утверждении проекта планировки территории Центрального планировочного района в городе Пензе" (далее - постановление от 23 октября 2014 года N 1248) был утвержден названный проект планировки территории.

Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации в информационно-коммуникационной сети "Интернет", а также в газете "Муниципальные ведомости. Пенза" от 15 ноября 2014 года N 57 (170).

Л.А.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, просил признать недействующим постановление от 23 октября 2014 года N 1248 в части установления красной линии в районе земельного участка с кадастровым номером 58:29:2012005:61.

В обоснование административного иска указал, что является собственником нежилого здания, расположенного на данном земельном участке. Красная линия проходит через эти здание и земельный участок, установлена без учёта существующей застройки, вопрос об изъятии земельного участка и здания в установленном законом порядке не разрешен.

Решением Ленинского районного суда города Пензы от 20 июля 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 11 октября 2022 года решение суда отменено, постановление от 23 октября 2014 года N 1248 в части установления красной линии в районе земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" признано недействующим со дня вынесения апелляционного определения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 13 апреля 2023 года, представитель администрации города Пензы просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение районного суда. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на соответствии оспариваемого постановления на момент его издания положениям земельного и градостроительного законодательства, утверждает, что судами неправильно применен материальный закон. По мнению заявителя, обращаясь в суд, административный истец подменил установленный административный порядок внесения изменений в документацию по планировке территории.

Относительно кассационной жалобы прокурором, участвовавшим в деле, представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований, исходя из доводов кассационной жалобы, не имеется.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что неоднократно было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О).

Для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения осуществляется территориальное планирование - планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43 в редакции, действовавшей при принятии оспариваемого нормативного правового акта).

Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения. При этом улично-дорожная сеть определена как система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями (пункт 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр).

Согласно пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ); линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ).

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Приведенное правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт. Такое толкование закона согласуется с правовой позицией, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2016 года N 242-О.

В данном случае Л.А.Н. как собственник земельного участка, пересекаемого установленной красной линией, является субъектом отношений, регулируемых постановлением от 23 октября 2014 года N 1248, и вправе обратиться с требованием о его оспаривании в соответствующей части.

Полномочия органа местного самоуправления, принявшего оспариваемое постановление, соблюдение требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие судами проверены и лицами, участвующими в деле, не оспаривались.

Проверяя соответствие содержания оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, районный суд пришел к выводу о том, что постановление от 23 октября 2014 года N 1248 в оспариваемой части не противоречит закону, указав на отсутствие законодательного запрета установления красных линий через существующие строения и земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Отменяя решение районного суда и признавая постановление от 23 октября 2014 года N 1248 в оспариваемой части недействующим, суд апелляционной инстанции верно отметил, что отсутствие такого запрета не означает возможность произвольного установления красных линий.

В данном случае суд апелляционной инстанции пришел к мотивированному выводу о том, что красная линия (в спорной части) установлена документацией по планировке территории произвольно, поскольку ее установление не обусловлено необходимостью реализации документов территориального планирования, как это предусмотрено пунктом 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как отмечено в апелляционном определении, постановлением от 23 октября 2014 года N 1248 утверждены спроектированные красные линии шириной 30 м для размещения существующего линейного объекта - автодороги местного значения с коммуникациями по "адрес", проходящие через возведённое в 1970 году здание магазина, расположенное по адресу: "адрес", принадлежащее Л.А.Н. на праве собственности, в результате чего часть этого здания вместе с земельным участком, на котором оно расположено, оказались на территории общего пользования.

При этом Генеральный план города Пензы, утверждённый решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года N 916-44/4, и Правила землепользования и застройки города Пензы (как существующие, так и ранее действовавшие) не предусматривают создание территорий общего пользования за счет территории, относящейся к земельному участку Л.А.Н, в том числе расширение существующей автодороги местного значения по "адрес", строительство новой автодороги или иных объектов местного значения. Не указаны подобные объекты и на чертеже границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Какое-либо обоснование необходимости установления красных линий, проходящих через принадлежащие Л.А.Н. здание магазина и земельный участок, не представлено, на что верно указал суд апелляционной инстанции.

Мотивы, по которым параметры красных линий в спорной части не могут определяться только примерными размерами элементов поперечного профиля улиц и дорог различных классов на территории города Пензы, содержащимися в разделе 3.4.6 действовавшего ранее Генерального плана, приведены в обжалуемом судебном постановлении. Суд обоснованно отметил, что данные нормативы не являются обязательными и могут уточняться в соответствии с местными условиями на основании расчетов интенсивности транспортных и пешеходных потоков, проектов размещения подземных коммуникаций, с учетом условий фактического землепользования, на что было указано в пункте 3 примечания к таблице "Классификация улиц и дорог" раздела 3.4.6 Генерального плана. В данном же случае красные линии шириной 30 м в оспариваемой части проекта планировки были установлены без учёта фактического землепользования через существующее строение без какого-либо обоснования такой необходимости.

Кроме того, по делу не оспаривалось, что с 24 мая 2019 года введены в действие местные нормативы градостроительного проектирования, которые снижают требования к ширине проектируемых красных линий дорог местного значения до 15-25 м, что свидетельствует об отсутствии оснований для сохранения красных линий в размерах, установленных оспариваемым постановлением.

При таких данных суд апелляционной инстанции обоснованно указал на несоответствие постановления от 23 октября 2014 года N 1248 в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности - положениям пунктов 11, 12 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Генеральному плану города Пензы, поскольку такая линия была установлена произвольно, без учета фактического землепользования либо планируемого развития территории, ее расположение не обусловлено необходимостью реализации документов территориального планирования.

Доводы кассационной жалобы о неправильном применении судом апелляционной инстанции материального закона во времени судебной коллегией проверены и отклоняются.

Действительно, пунктом 4 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до дня вступления в силу названного Федерального закона, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона).

Вместе с тем, в данном случае красные линии изначально были установлены произвольно, вопреки требованиям части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Администрация не представила каких-либо доказательств обратного, в том числе обоснования установления красных линий в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на день принятия оспариваемого проекта планировки территории), действовавшего Генерального плана города Пензы, а также необходимости именно такой конфигурации красных линий для реализации последнего как документа территориального планирования.

Вопреки доводам кассационной жалобы, возможность изменения документации по планировке территории в заявительном (административном) порядке не исключает признание судом недействующими положений документации по планировке территории при наличии оснований, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В данном случае такие основания имелись, поскольку постановление от 23 октября 2014 года N 1248 в оспариваемой части не соответствовало нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 11 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Пензы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 9 июня 2023 года.