Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июня 2023 г. по делу N 66а-1027/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-26/2023 по административному исковому заявлению Антонова А.С. о признании недействующим в части нормативного правового акта

по апелляционной жалобе Думы Зиминского городского муниципального образования Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 13 февраля 2023 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением городской Думы Зиминского городского муниципального образования от 26 мая 2005 года N 108 принят Устав Зиминского городского муниципального образования (далее - Устав).

Устав официально опубликован в газете "Приокская правда" 7 июля 2005 года N 90-93; зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу 8 ноября 2005 года (N RU383020002005001).

Частью 7 статьи 37 Устава в действующей редакции предусмотрено, что председатель городской Думы утверждает штатное расписание аппарата городской Думы и осуществляет полномочия его руководителя, в том числе, полномочия, предусмотренные частью 8 статьи 57, частью 1 статьи 59, статьей 67 настоящего Устава, в случае учреждения в аппарате городской Думы должностей муниципальной службы".

Антонов А.С. обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований просит признать недействующим пункт 7 статьи 37 Устава в части слов "и осуществляет полномочия его руководителя, в том числе, полномочия, предусмотренные частью 8 статьи 57, частью 1 статьи 59, статьей 67 настоящего Устава, в случае учреждения в аппарате городской Думы должностей муниципальной службы", как не соответствующий требованиям, установленным статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 1, 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статьей 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", главой 1 Реестра должностей муниципальной службы Иркутской области, являющегося Приложением N 1 к Закону Иркутской области от 15 октября 2007 года N 89-ОЗ "О Реестре должностей муниципальной службы в Иркутской области и соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Иркутской области".

В обоснование заявленных требований Антонов А.С. указывает, что оспариваемая норма создает такое правовое регулирование, согласно которому полномочия муниципальной должности и полномочия должности муниципальной службы осуществляются одним и тем же лицом. Кроме того, допускает осуществление полномочий должности муниципальной службы (главы аппарата Думы Зиминского муниципального образования) лицами, не соответствующими квалификационным требованиям, установленным Законом Иркутской области от 15 октября 2007 года N 88-ОЗ "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области". Исполнение должностных обязанностей главы аппарата Думы Зиминского городского муниципального образования председателем Думы Зиминского городского муниципального образования нарушает право административного истца на осуществление местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами Иркутской области. Более того, сложившаяся ситуация приводит к нарушению иных прав административного истца, в том числе права на обращение к депутатам Думы Зиминского городского муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Решением Иркутского областного суда от 13 февраля 2023 года административные исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, городская Дума Зиминского городского муниципального образования обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. По мнению административного ответчика, суд не учел, что в силу положений Трудового кодекса Российской Федерации, Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года N 88-ОЗ "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" председатель Думы в отношении консультанта, состоящего в штате городской Думы, осуществляет функцию работодателя, поскольку является руководителем органа местного самоуправления. Вывод суда о том, что председатель городской Думы занимает также должность руководителя аппарата городской Думы, не соответствует фактическим обстоятельствам, установленными в ходе рассмотрения дела и носит вероятностный характер, поскольку такая должность в штате городской Думы отсутствует. Таким образом, исполнение председателем городской Думы полномочий руководителя аппарата городской Думы, в том числе, полномочий, предусмотренных частью 8 статьи 57, частью 1 статьи 67 Устава, связано с осуществлением функций работодателя по отношению к сотруднику аппарата городской Думы, и не противоречит действующему законодательству. Судом не приняты во внимание положения абзаца 1 статьи 37 Устава, согласно которой для обеспечения деятельности городской Думы может быть образован аппарат городской Думы. Из материалов дела следует, что аппарат состоит из одной единицы - консультанта по правовым вопросам аппарата Думы Зиминского городского муниципального образования- муниципального служащего. Таким образом, данное обстоятельство подтверждает неправильность выводов суда, поскольку в структуре аппарата Думы отсутствует должность руководителя аппарата городской Думы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителем Антонова А.С. - Обуховым А.В, участвующем в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 этого же федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями на принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 43 и часть 3 статьи 44 указанного федерального закона).

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Суд первой инстанции верно указал, что Устав принят городской Думой Зиминского городского муниципального образования в пределах компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, и по этим основаниям сторонами не обжалуется.

Проверив соответствие оспариваемых положений муниципального правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования административного истца подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" председатель представительного органа муниципального образования является его депутатом, а депутат является лицом, замещающим муниципальную должность.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) закреплено, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления не являются муниципальными служащими.

Как закреплено в части 1 статьи 6 Федерального закона N 25-ФЗ, должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона N 25-ФЗ взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - государственная гражданская служба) обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы и т.д.

Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 5 Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года N 88-ОЗ "Об отдельных вопросах муниципальных службы в Иркутской области" предусмотрено, что для замещения высших должностей муниципальной службы, в том числе, для должности руководителя аппарата городской Думы, устанавливаются квалификационные требования на основе типовых требований, которые включают в себя: требование к уровню профессионального образования (наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры), требование к стажу (не менее четырех лет стажа муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки).

В соответствии с главой I Реестра должностей муниципальной службы Иркутской области, являющимся Приложением N 1 к Закону Иркутской области от 15 октября 2007 года N 89-ОЗ "О Реестре должностей муниципальной службы в Иркутской области и соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Иркутской области" должность руководителя аппарата Думы городского округа является высшей должностью муниципальной службы и соответственно для ее замещения установлены соответствующие данной должности квалификационные требования.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 12.1 указанного закона лица, замещающие муниципальные должности, не вправе замещать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, если иное не установлено федеральными законами.

Таким образом, депутат представительного органа муниципального образования (независимо от того, на постоянной или на непостоянной основе замещает он данную должность) не вправе замещать должность муниципальной службы.

Проанализировав вышеприведенные нормы федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что по смыслу оспариваемой нормы в части слов "и осуществляет полномочия его руководителя" в Зиминском городском муниципальном образовании устанавливается правовое регулирование, согласно которому полномочия муниципальной должности - "Депутат Думы Зиминского городского муниципального образования" и полномочия должности муниципальной службы - "Глава аппарата Думы Зиминского городского муниципального образования" возможно осуществлять одним и тем же лицом, что нарушает запрет на такое замещение, установленный федеральным законодательством.

По этим основаниям суд обоснованно отклонил довод административного ответчика и заинтересованного лица о безвозмездном, без заключения соответствующего контракта, исполнении председателем Думы Зиминского городского муниципального округа обязанностей главы аппарата городской Думы.

Кроме того, суд верно сделал вывод, что правовая норма в указанной части допускает осуществление полномочий должности муниципальной службы - главы аппарата Думы Зиминского муниципального образования лицами, не соответствующими квалификационным требованиям, установленным Законом Иркутской области от 15 октября 2007 года N 88-ОЗ "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области".

При таких обстоятельствах, суд обоснованно согласился с доводами административного истца относительно противоречия оспариваемой нормы в части слов "и осуществляет полномочия его руководителя" нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны процессуальной позиции административного ответчика в судебном заседании, правильно признаны судом несостоятельными, основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают.

Однако с выводами суда о признании недействующим абзаца 3 пункта 7 статьи 37 Устава в части слов "в том числе, полномочия, предусмотренные частью 8 статьи 57, частью 1 статьи 59, статьей 67 настоящего Устава, в случае учреждения в аппарате городской Думы должностей муниципальной службы" судебная коллегия согласиться не может в силу следующего.

В соответствии со статьей 56 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) сторонами трудового договора являются работник и работодатель.

Согласно статье 20 ТК РФ работодатель - физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. При этом указывается, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом N 25-ФЗ.

Статьей 2 Федерального закона N 25-ФЗ муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (часть 1).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель) (часть 2).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) (часть 3 этой статьи).

Аналогичные нормы предусмотрены в Законе Иркутской области от 15 октября 2007 года N 88-ОЗ "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области".

Таким образом, из приведенных правовых норм следует, что представитель нанимателя - это лицо, наделенное полномочиями по совершению от имени муниципального образования действий, связанных с приемом на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением. То есть указанное лицо осуществляет те же действия, которые совершает работодатель. Об этом свидетельствует и положение части 9 статьи 16 Федерального закона N 25-ФЗ, согласно которой сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.

Следовательно, как представитель нанимателя (работодателя), председатель городской Думы, в силу положений федерального законодательства, наделен полномочиями по совершению действий, связанных с приемом на муниципальную службу, ее прохождением, в том числе проведением аттестации, и прекращением, то есть полномочиями, предусмотренными частью 8 статьи 57, частью 1 статьи 59, статьей 67 Устава.

Кроме того, вопреки положениям статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административным истцом не представлено достоверных и достаточных доказательств, объективно свидетельствующих о том, что оспариваемая в указанной части норма повлекла нарушение или создала угрозу нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, при том, что данная норма в этой части не регулирует правоотношении, связанные с осуществлением местного самоуправления, а определяет полномочия председателя представительного органа, как работодателя в отношении муниципальных служащих аппарата городской Думы. Обстоятельства, на которые Антонов А.С. ссылается в обоснование своих требований, таковыми не являются.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене, как постановленное с нарушением норм материального права, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Основания для оставления апелляционной жалобы административного ответчика без рассмотрения, на что указывает административный истец и его представитель в своих объяснениях, основанных на ошибочном толковании правовых норм, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 13 февраля 2023 года в части признания недействующим абзаца 3 пункта 7 статьи 37 Устава Зиминского городского муниципального образования от 26 мая 2002 года N 108 (в редакции от 23 сентября 2021 года) в части слов "в том числе, полномочия, предусмотренные частью 8 статьи 57, частью 1 статьи 59, статьей 67 настоящего Устава, в случае учреждения в аппарате городской Думы должностей муниципальной службы" отменить и принять в указанной части новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Настоящее апелляционное определение подлежит опубликованию в течение месяца со дня его вынесения в официальном печатном издании администрации Зиминского городского муниципального образования "Приокская неделя".

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 июня 2023 года