Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 03 мая 2023 г. по делу N 8а-3062/2023[88а-4100/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Ровенко П.А, Виноградовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации г. Благовещенска, Правительства Амурской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 1 декабря 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора города Благовещенска к администрации г. Благовещенска, Правительству Амурской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, возражения прокурора Нишоновой Ф.А. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

исполняющий обязанности прокурора г.Благовещенска, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Благовещенский городской суд Амурской области с вышеназванным административным исковым заявлением, просил признать незаконным бездействие администрации г. Благовещенска Амурской области, Правительства Амурской области, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях; возложить на администрацию г.Благовещенска Амурской области, Правительство Амурской области обязанность в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда принять меры к увеличению числа мест в дошкольных образовательных учреждениях либо вместимости существующих дошкольных образовательных организаций.

Определением Благовещенского городского суда Амурской области от 18 февраля 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено управление образования администрации г.Благовещенска.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 года административные исковые требования и.о. прокурора г.Благовещенска оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 1 декабря 2022 года решение Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление и.о. прокурора г. Благовещенска в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Благовещенска, Правительству Амурской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения удовлетворено частично. Признано незаконным бездействие администрации г. Благовещенска Амурской области, Правительства Амурской области, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" по обеспечению детей 2020-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования г.Благовещенск. На администрацию г.Благовещенска Амурской области, Правительство Амурской области возложена обязанность в срок до 1 сентября 2023 года принять меры по обеспечению детей в возрасте до трех лет местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования г.Благовещенск, исключающие наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях по актуальному спросу, путем увеличения числа дошкольных образовательных организаций, оптимизации использования помещений действующих дошкольных образовательных организаций.

23 марта 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации г.Благовещенска, поданная через Благовещенский городской суд Амурской области 3 марта 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 1 декабря 2022 года и оставлении в силе решения Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 года со ссылкой на то, что администрация г.Благовещенска не бездействует в области обеспечения детей 2019-2021 года рождения местами в дошкольных образовательных организациях, поскольку в 2022 году и в 2021 году все дети старше 3 лет обеспечены местами в муниципальных дошкольных образовательных организациях города, кроме того, продолжается работы по созданию дополнительных мест для детей данной возрастной категории, в течении последних 3 лет в городе Благовещенске создано 330 дополнительных мест для детей раннего дошкольного возраста. Из городского бюджета на эти цели затрачено более 18 млн. рублей. С 2020 года начали предоставляться дополнительные меры социальной поддержки для родителей детей в возрасте от 1, 5 до 3 лет, не обеспеченных местом в муниципальных садах. Негосударственными дошкольными учреждениями предоставлены средства субсидии на создание 55 дополнительных мест.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 марта 2023 года кассационная жалоба администрации г.Благовещенска передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

23 марта 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Правительства Амурской области, поданная через Благовещенский городской суд Амурской области 13 марта 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 1 декабря 2022 года и оставлении в силе решения Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 года.

В обоснование кассационной жалобы представитель Правительства Амурской области указал, что суд прямо обязывает Правительство области увеличить число дошкольных учреждений, что в рассматриваемом случае возможно исключительно путем строительства новых объектов. При этом суд не установилнеобходимость возведения таких объектов для детей в количестве около 700 человек, проживающих в разных частях города, а также не учел положения бюджетного законодательства, нереальные сроки возведения новых объектов до 1 сентября 2023 года. Кроме того, возлагая на Правительство Амурской области и администрацию города Благовещенска одни и те же обязанности по принятию мер по обеспечению детей в возрасте до трех лет местами в дошкольных образовательных организациях, суд не определил, какие конкретные действия в рамках полномочий должно осуществить непосредственно Правительство Амурской области. При наличии судебного акта, но в отсутствии заявления от муниципального образования и документов, предусмотренных Порядком, Правительство Амурской области не сможет самостоятельно предоставить субсидию муниципальному образованию на софинансирование расходных обязательств по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 1, 5 до 3 лет в дошкольных организациях, поскольку указанным Порядком установлен исключительно заявительный характер. Указанные обстоятельства ставят исполнение решения суда Правительством Амурской облает в зависимость от действий администрации города Благовещенска, что недопустимо.

Апелляционным судом не дана оценка тому, что Законом Амурской области от 11 октября 2013 года N 255-03 "О дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем и дополнительном образовании в Амурской области" установлены объемы государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенции на финансирование оплаты труда руководителей, педагогических работников и учебно- вспомогательного персонала учреждений, а также на финансирование материальных затрат (расходы на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек).

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 марта 2023 года кассационная жалоба Правительства Амурской области передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представители административных ответчиков, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационные жалобы в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав объяснения прокурора Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частью 2 статьи 328 КАС РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационных жалоб и административного дела не усматривается.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование. Гарантируется общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 273-ФЗ), который устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относя к таковым, в частности, обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (пункт 2 части 1 статьи 3).

Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования (статья 5 названного закона).

В соответствии со статьей 9, частью 5 статьи 63 Федерального закона N 273-ФЗ организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.

Из содержания пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона N 273-ФЗ следует, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, в числе прочего, отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 67 Федерального закона N 273-ФЗ получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев (часть 1). Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (часть 2). Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (часть 3). В приеме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (часть 4).

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа (пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Как установлено судами и следует из материалов дела, проведенной прокуратурой г.Благовещенска в рамках надзорной деятельности проверки соблюдения прав несовершеннолетних на получение дошкольного образования установлено, что по состоянию на 31 января 2022 года в очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях г.Благовещенска по актуальному сбросу находилось 695 детей 2019-2021 годов рождения (то есть детей до 3 лет).

Судом апелляционной инстанции установлено, что по состоянию на 15 ноября 2022 года в очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях г.Благовещенка по актуальному спросу находятся 715 детей 2020-2021 годов рождения (то есть детей в возрасте до 3 лет).

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Благовещенский городской суд Амурской области указал в решении на то, что в нарушение требований статьи 62 КАС РФ прокурор не представил достаточных доказательств, свидетельствующих о незаконном бездействии администрации по необеспечению конституционных прав граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях на территории города Благовещенска. Напротив, в результате принятых мер количество детей 2019 года рождения, нуждающихся в получении мест в дошкольных образовательных учреждениях, с 4 августа 2021 года по 31 января 2022 года снизилось в четыре раза (с 1534 до 375). В свою очередь, Правительство Амурской области в сфере реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования не обязано осуществлять финансирование мероприятий по созданию дополнительных (новых) мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

Отменяя решение суда первой инстанции, и принимая по делу новое решение об удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходила из того, что по состоянию на 31 января 2022 года в очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях города Благовещенска находятся 695 детей в возрасте до трех лет, вместе с тем должных и эффективных мер, направленных на ликвидацию соответствующей актуальной очереди на предоставление мест в муниципальных дошкольных образовательных организациях города Благовещенска администрацией города и Правительством Амурской области, которое не использует правовые механизмы бюджетного законодательства для дополнительного финансирования органов местного самоуправления, не принимается.

Кассационный суд с выводами суда апелляционной инстанции соглашается, находит их основанными на нормах материального права и установленных по делу обстоятельствах.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

Учитывая вышеизложенное правовое регулирование спорных правоотношений, исходя из установленных по делу обстоятельств, выводы суда апелляционной инстанции о наличии оснований для удовлетворения административного иска являются правильными, а соответствующие доводы жалоб, в том числе в части принятии органом местного самоуправления соответствующих мер по увеличению количества дошкольных образовательных учреждений, наличие очередности по предоставлению мест в дошкольных образовательных учреждениях, возможности превышения наполняемости в группах дошкольного образования, подлежат отклонению.

Доводы, положенные в обоснование кассационных жалоб, являлись предметом тщательной судебной проверки суда апелляционной инстанции; в оспариваемом постановлении указанным доводам дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой кассационный суд не усматривает.

Само по себе несогласие представителей административных ответчиков с выводами суда апелляционной инстанций, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судами норм материального или процессуального права.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 1 декабря 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации г.Благовещенска, Правительства Амурской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи