Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10 октября 2023 г. по делу N 8а-30759/2023[88а-31411/2023]

ГАРАНТ:

Кассационным определением СК по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2025 г. N 29-КАД24-11-К1 настоящее определение отменено

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального образования город Никольск в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области на решение Никольского районного суда Пензенской области от 24 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 2 марта 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Никольского района Пензенской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к муниципальному образованию город Никольск Никольского района Пензенской области в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор Никольского района Пензенской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц, в котором, с учетом уточнений просил признать незаконным бездействие муниципального образования город Никольск в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области, выразившееся в непринятии мер по организации сбора (в том числе раздельного сбора) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территории города Никольска Никольского района Пензенской области, в ненадлежащей организации мероприятий по охране окружающей среды, повлекших образование свалки, а также нефтепродуктов на земельном участке с кадастровым номером N

В обоснование заявленных требований указано, что в результате проведенной проверки соблюдения органами местного самоуправления требований законодательства об охране окружающей среды на земельном участке с кадастровым номером N где располагался центральный склад мазута бывшего ФГУП "Завод Красный гигант" (ориентир: 230 м. по направлению на север от здания "адрес") имеется несанкционированное место размещения твердых коммунальных отходов (свалка), а также объект размещения битума. Ахматовским сельсоветом Никольского района Пензенской области деятельность по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов не организована, обязанности по регулярной очистке территории муниципального образования не исполняются, что привело к образованию на вышеуказанном земельном участке несанкционированной свалки. По фактам выявленных нарушений в адрес главы администрации Ахматовского сельсовета Никольского района Пензенской области было внесено представление об их устранении, однако необходимые меры по расчистке свалки предприняты не были. Бездействие администрации Ахматовского сельсовета Никольского района Пензенской области создает угрозу наступления последствий в виде негативного воздействия на экологическую безопасность и здоровье жителей, чем нарушаются интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду

Решением Никольского районного суда Пензенской области от 24 ноября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда 2 марта 2023 года, административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 28 августа 2023 года, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции, 11 сентября 2023 года, администрация города Никольска Никольского района Пензенской области просит отменить вынесенные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела. Указывает, что организация сбора и регенерации отработанных нефтепродуктов находится в компетенции субъектов Российской Федерации, координация работ и методическое руководство осуществляется специальным уполномоченным органом исполнительной власти. Органы местного самоуправления не относятся к субъектам системы по обращению с отработанными нефтепродуктами, осуществление ликвидации отходов лежит на Российской Федерации. Муниципальное образование город Никольск Никольского района Пензенской области не наделено соответствующим финансированием. Кроме того, спорный земельный участок находится в границах Ахматовского сельсовета Никольского района Пензенской области, границы города Никольска остались неизменными. Центральный склад мазута ФГУП Завода "Красный Гигант" относится к федеральной собственности, так как в реестре федерального имущества не имеется сведений о продаже в ходе конкурсного производства центрального склада мазута. Также, суд первой инстанции не обратился с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии положений действующего законодательства Конституции Российской Федерации, что могло повлиять на исход рассматриваемого дела.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра вынесенных судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не имеется.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 28 января 2022 года прокуратурой Никольского района Пензенской области была проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления требований законодательства об охране окружающей среды, в ходе которой установлено, что на территории Ахматовского сельсовета Никольского района Пензенской области (ориентир: 230 м. по направлению на север от здания "адрес") имеется несанкционированное место размещения твердых коммунальных отходов (свалка), а также отходы нефтепродукта и загрязнение земельного участка с кадастровым номером N

Указанный земельный участок, на котором выявлено размещение несанкционированной свалки, на момент проверки относился к территории Ахматовского сельсовета Никольского района Пензенской области. Согласно выписке из ЕГРН об объекте недвижимости от 27 декабря 2021 года, спорный земельный участок (местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир "адрес" Участок находится примерно в 230 м по направлению на север от ориентира. Почтовый адрес: "адрес"); категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Вид разрешенного использования - под промышленные предприятия. Сведения о зарегистрированных правах, сведения о частях земельного участка отсутствуют.

В период рассмотрения административного иска, Законодательным Собранием Пензенской области 10 июня 2022 года были внесены изменения в Закон Пензенской области "О границах муниципальных образований Пензенской области", согласно которым, спорный земельный участок, на котором располагается несанкционированная свалка, был отнесен к границе (черте) города Никольска Никольского района Пензенской области. Закон Пензенской области от 10 июня 2022 года N 3842-ЗПО "О внесении изменений в Закон Пензенской области "О границах муниципальных образований Пензенской области" вступил в законную силу с 27 июня 2022 года.

Межрегиональным управлением проведено выездное обследование с привлечением специалистов филиала "ЦЛАТИ по Пензенской области" ФГУП "ЦЛАТИ по ПФО" земельного участка с кадастровым номером N, в рамках которого был произведен отбор проб почвы на глубинах от 0-5см, 5-20 см. Также сотрудниками филиала "ЦЛАТИ по Пензенской области" ФГУП "ЦЛАТИ по ПФО" был произведен отбор проб отходов нефтепродуктов, складированных на почве. По результатам лабораторных исследований установлено, что согласно приказу Минприроды России от 4 декабря 2014 года N 536 отходы нефтепродуктов соответствуют 4 классу опасности. Данные отходы оказывают острое токсическое воздействие. Фактическое содержание хрома общего в почве к значению в пробе сравнения с глубины 0-5 см в 1, 6 раз, в пробе почвы с глубины 5-20 см 1, 3 раза. Установлено превышение фактического содержания нефтепродуктов в почве к значению в пробе сравнения с глубины 0-5 см в 123 раза, в пробе почвы с глубины 2-20 см- в 2315 раз. На глубине 0-5 см установлено превышение норматива предельно допустимой концентрации по показателю ртуть в 1, 5 раза.

Из экспертного заключения по результатам отбора проб, лабораторных исследований, измерений и испытаний в рамках обеспечения государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды по заявке межрегионального управления Росприроднадзора по Саратовской и Пензенской областям от 10 июня 2022 года к протоколам N 898К. 280, 899К. 281, 900К. 282, 901К. 283 следует, что по результатам проведенной экспертной оценки выявлено, в том числе, на пробной площадке N1 соотношение фактического содержания нефтепродуктов в почве к значению в пробе сравнения составляет с глубины 0-5 см-123, в пробе почвы с глубины 5-20 см- 2315.

Согласно экспертному заключению по результатам отбора проб, лабораторных исследований, измерений и испытаний в рамках обеспечения государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды по заявке межрегионального управления Росприроднадзора по Саратовской и Пензенской областям от 9 июня 2022 года к протоколу N903К.87 место отбора: место разлива отхода на земельном участке с кадастровым номером N (Никольский район) в 24 м на юго - восток от угла N4 мазутонасосной станции. Проба отхода N2 соответствует 4 классу опасности.

Прокуратурой Никольского района Пензенской области 11 ноября 2022 года была проведена проверка земельного участка с кадастровым номером N, в ходе которой было установлено, что свалка твердых коммунальных отходов площадью 372 кв. м, (с помощью линейного устройства установлена ширина 12 м, длина 31 м), а также несанкционированное место размещения (разлива) отходов нефтепродуктов, общей площадью 2583 кв. м не ликвидированы, что подтверждается актом проверки соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды от 11 ноября 2022 года. Факт загрязнения спорного участка твердыми коммунальными отходами, а также отходами нефтепродуктов, лицами, участвующими по делу, в том числе и представителем администрации города Никольска, не оспаривался.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что вопросы участия в предупреждении чрезвычайных ситуаций в границах поселения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения по охране окружающей среды в границах городского поселения, организации сбора, вывоза бытовых и промышленных отходов законодательством отнесены к ведению органов местного самоуправления; администрация города Никольск Пензенской области является исполнительно - распорядительным органом данного муниципального образования, обнаруженные отходы в виде остатков нефтепродуктов отнесены к 4 категории опасности, несут в себе опасность и угрозу жизни и здоровья граждан, тем самым нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанции, поскольку они сделаны на основе правильного применения норм материального и процессуального права и надлежащей оценки, представленных в материалы дела доказательств.

Положениями статей 41 и 42 Конституции Российской Федерации и статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено право каждого гражданина на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

В силу статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", предусматривающим, что места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4).

Правила благоустройства территории муниципального образования в силу положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, размещения и содержания малых архитектурных форм; уборки территории муниципального образования; порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (статья 45.1).

Благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, благоустройство территории муниципального образования и организация деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относятся к вопросам местного значения.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что в реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Законодателем на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена обязанность по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности очистки территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что, поскольку отраслевое законодательство не ставит решение вопроса о характере и объеме полномочий и о финансовых обязательствах муниципальных образований в области обращения с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), видовой классификации отходов не может быть придано - при отсутствии специального законодательного регулирования - нормативно-правовое значение в целях установления пределов ответственности муниципальных образований, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. При определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования (постановление от 26 апреля 2016 года N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район").

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29 января 2019 года N 258-О, указанное законоположение действует во взаимосвязи с нормами законодательства в области охраны окружающей среды, а именно положениями Федерального закона от 24 июля 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", согласно которым территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1 статьи 13), а также Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", относящего к полномочиям органов местного самоуправления (городского округа) в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, организацию мероприятий по ее охране в границах городского округа (статья 7).

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

Пунктами 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Согласно пункту 7.8 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", собственником отходов является юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение. Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Статьей 6 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Установлено, что загрязненный земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах муниципального образования город Никольск Пензенской области.

ФГУП "Завод "Красный Гигант" исключено из реестра федерального имущества в связи с завершением конкурсного производства на основании определения Арбитражного суда Пензенской области от 20 января 2012 года. На недвижимое имущество (здания, сооружения) прекращена собственность Российской Федерации, карты объектов исключены из реестра федерального имущества с основанием "Продажа имущества в ходе конкурсного производства". В реестре федерального имущества сведения о земельном участке с кадастровым номером N отсутствуют.

Судами нижестоящих инстанций указано, что в материалах дела отсутствуют документы и бесспорные доказательства, позволяющие определить законного владельца отходов нефтепродуктов, размещенных на спорном земельном участке, на которого было бы возможно в настоящее время возложить обязанность по их ликвидации и проведения рекультивации земельного участка в соответствии с разработанным проектом.

При таких обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций о признании незаконным бездействия муниципального образования город Никольск Никольского района Пензенской области в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области, выразившееся в непринятии мер по организации сбора (в том числе раздельного сбора) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территории города Никольска Никольского района Пензенской области, а также в ненадлежащей организации мероприятий по охране окружающей среды, повлекших образование несанкционированного места размещения отходов, являются правильными.

На основании изложенных норм суд кассационной инстанции находит правомерными выводы судов первой и апелляционной инстанции о наличии оснований для удовлетворения административного иска, полагая, что, разрешая спор, суд правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановилзаконное и обоснованное решение; выводы являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела, содержанию исследованных доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу.

Доводы кассационной жалобы об обратном сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений суда не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Никольского районного суда Пензенской области от 24 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 2 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Никольска Никольского района Пензенской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 17 октября 2023 года.

Председательствующий

Судьи