Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2023 г. по делу N 66а-1099/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фомина М.В, судей Брянцевой Н.В. и Катанаевой А.С.

при ведении протокола помощником судьи Бахтиновой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 23OS0000-01-2022-000436-83 (3а-5/2023) по административному исковому заявлению прокурора Краснодарского края о признании не действующим Генерального плана городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 г. N 158 (в редакции от 24 ноября 2020 г.), по апелляционным жалобам городской Думы муниципального образования город Новороссийск, администрации муниципального образования город Новороссийск и заинтересованного лица Сазонова Евгения Владимировича на решение Краснодарского краевого суда от 6 марта 2023 г. об удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Фомина М.В, с использованием системы видеоконференц-связи объяснения представителей городской Думы муниципального образования город Новороссийск ФИО20 администрации муниципального образования город Новороссийск ФИО21 департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО22 и ФИО23 а также представителя Сазонова Е.В. - ФИО24 поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения действующего в интересах административного истца прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО25 и представителей Департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу ФИО26 и ФИО27 считавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 г. N 158 (вступило в силу со дня официального опубликования в газете "Новороссийские вести", N 69/2, 23 ноября 2011 г.) был утвержден генеральный план города Новороссийска (далее - генеральный план).

В оспариваемой прокурором редакции, принятой решением от 24 ноября 2020 г. N 44, генеральный план предусматривает включение в границы населенного пункта ст. Раевской земель сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами N установление в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N общей площадью 26, 5574 га курортной зоны, без изменения категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, отнесение земельного участка из той же категории с кадастровым номером N, общей площадью 7 га к землям водного фонда.

В обоснование заявленных требований о признании генерального плана в указанной части недействующим, прокурор указывает на допущенные при принятии нормативного правового акта нарушения требований статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", повлекшие фактическое изменение целевого назначения и правового режима земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, а также особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Решением Краснодарского краевого суда от 6 марта 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Городская Дума и администрация муниципального образования город Новороссийск в своих апелляционных жалобах просят решение суда отменить как незаконное и необоснованное, в удовлетворении административного иска прокурора отказать. Ссылаются на то, что процедура принятия, включая согласование проекта, и опубликования нормативного правового акта была соблюдена, функциональное зонирование территории обосновано.

Представитель заинтересованного лица Сазонова Е.В, являющегося правообладателем земельных участков с кадастровыми номерами N, в апелляционной жалобе ссылалась на отсутствие доказательств пересечения земельных участков с землями лесного фонда.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Краснодарского края, Департаментом лесного хозяйства по Южному федеральному округу, департаментом имущественных отношений Краснодарского края представлены письменные возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия, рассмотрев дело в отсутствие неявившихся лиц на основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 КАС РФ, приходит к следующему.

Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления и, являясь муниципальным правовым актом, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), части 1, 4 статьи 7, пункт 20 части 1 статьи 14, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с Законом Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. N 686-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Новороссийск и наделении его статусом городского округа", статьей 28 Устава муниципального образования, утвержденного решением городской Думы муниципального образования от 19 февраля 2019 г. N 392, утверждение генерального плана отнесено к полномочиям городской Думы муниципального образования Новороссийска.

Публичные слушания по проекту внесения оспариваемых изменений в генеральный план были назначены постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 19 сентября 2019 г. N 4630, материалы опубликованы в газете "Вестник муниципального образования город Новороссийск" N 68 (104) от 20 сентября 2019 г. и на официальном сайте администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск 19 сентября 2019 г, результаты обнародованы 30 октября 2019 г.

Решение городской Думы "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск" от 24 ноября 2020 г. N 44 опубликовано в газете "Вестник муниципального образования город Новороссийск" N 84 (211) 2 декабря 2020 г.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением определенного порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора, судом установлено, что оспариваемым решением органом местного самоуправления были включены в границы населенного пункта с нарушением процедуры согласования, предусмотренной статьей 25 ГрК РФ, находящиеся в федеральной собственности лесные участки, образованные за счет земель лесного фонда земельные участки, а также особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, неправомерно отнесены к зонам, несовместимым с их целевым использованием.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, выводы суда основаны на требованиях законодательства Российской Федерации, регулирующих спорные правоотношения, и обстоятельствам, установленным по делу, не противоречат.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) все земли подразделяются на категории, к числу которых, наряду с землями населенных пунктов, относятся земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда, используемые в соответствии с установленным для них целевым назначением, изменение которого в силу особого публичного значения запрещено, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Согласно статье 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

В соответствии с частью 3 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 2 части 1, части 4 статьи 18 ГрК РФ, пункту 1 статьи 84 ЗК РФ, части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьями 9, 23 - 25 и 28 ГрК РФ и, с учетом особенностей правового режима лесного фонда и вероятности негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населенных пунктов, предусматривает требования к согласованию таких проектов Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом) (пункт 2 части 1 статьи 25, подпункт "в" пункта 2.7 Порядка, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460, подпункты 5.4.2, 5.4.3 Положения о Рослесхозе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736).

При этом, вопреки доводам, приводимым административными ответчиками в суде первой инстанции в подтверждение соблюдения процедуры согласования проекта генерального плана, срок, установленный для согласования частью 7 статьи 25 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент подготовки и принятия оспариваемого решения), применительно к случаям включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда не является пресекательным.

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство (постановления от 9 января 1998 г. N 1-П и от 25 октября 2016 г. N 21-П; определения от 27 июня 2000 г. N 92-О и от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О).

Факт пересечения границ земельных участков с кадастровыми номерами N N с границами Новороссийского лесничества, расположенного на землях лесного фонда в Краснодарском крае, подтверждается картографическими материалами, представленными ГКУ Краснодарского края "Комитет по лесу" (ответ Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 31 августа 2023 г.) и заключениями филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект" (ответ от 20 сентября 2023 г.), составленными с использованием публичных сведений государственного лесного реестра и информацией о местоположении земельных участков согласно Единому государственному реестру недвижимости, актуальными на дату принятия оспариваемого решения, в связи с чем, не вызывает у судебной коллегии сомнений.

Как следует из приложенного к административному иску прокурора ответа Департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу от 28 декабря 2021 г, подтвержденного в ходе судебного разбирательства в письменном отзыве заинтересованного лица от 24 августа 2023 г, проект внесения оспариваемых по настоящему делу изменений в генеральный план на рассмотрение в Рослесхоз не поступал.

Как верно указал суд первой инстанции, данные обстоятельства свидетельствуют о существенном нарушении порядка внесения изменений в генеральный план и в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ являются достаточным основанием для удовлетворения требований о признании его не действующим в оспариваемой прокурором части.

Поскольку в данном случае органом местного самоуправления не выполнены императивные требования закона к представлению проекта генерального плана для согласования, доводы администрации муниципального образования и заинтересованного лица Созонова Е.В. со ссылкой на положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ о несоответствии между сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре и в Едином государственном реестре недвижимости, правового значения не имеют и не свидетельствуют о неверном применении судом первой инстанции требований статьи 25 ГрК РФ, в том числе, в ее истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 22 сентября 2023 г. N 45-П.

Разрешая вопрос законности нормативного правового акта по административному иску, поданному в соответствии со статьей 208 КАС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, суд проверяет законность этого акта на соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле.

Ссылки администрации муниципального образования на то, что генеральный план принят при наличии несогласованных вопросов, что предусмотрено статьей 25 ГрК РФ, основанием для отказа в удовлетворении иска также служить не могут, поскольку, как следует из дополнений к апелляционной жалобе от 22 августа 2023 г, письменных возражений департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, а также материалов по обоснованию генерального плана, составленных в соответствии с требованиями пункта 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ, касались пересечения с землями лесного фонда ранее включенной в генеральный план (в 2006 г, 2011 г. и 2018 г.) территории, на которой не расположены спорные земельные участки.

Давая оценку доводам прокурора о необоснованности установления в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами N курортной зоны, отнесения земельного участка с кадастровым номером N к землям водного фонда, суд также исходил из следующего.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются

функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в

силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель.

Указанные выше земельные участки были поставлены на государственный кадастровый учет с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" на момент их формирования путем перераспределения земельного массива ЗАО АФ "Раевская" и в соответствии с распоряжением глава администрации Краснодарского края от 30 марта 2006 г. N 283-р на основании пункта 4 статьи 79 ЗК РФ, статей 4, 17 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" относятся к числу особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организации агропромышленного комплекса" при определении земельной доли (пая) учитывались сельскохозяйственные угодья в границах сельскохозяйственных предприятий, к числу которых относятся пашня, сенокос, пастбище, залежь, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), которые в соответствии с требованиями статьи 79 ЗК РФ имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

С учетом приведенных требований земельного законодательства, а также положений части 6 статьи 36 ГрК РФ для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Для таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану этих земель и недопущение их выведения из сельскохозяйственного оборота, действует принцип сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В силу пункта 1 статьи 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли: 1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; 2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков (пункт 2 статьи 102 ЗК РФ).

Согласно части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме, которые содержат обоснование возможных направлений развития территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых, в том числе, на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (пункт 2 части 7 статьи 23).

Судом установлено, что материалы по обоснованию оспариваемого генерального плана указанным требованиям градостроительного законодательства не отвечают.

Из материалов дела следует, что в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами N (четвертый и пятый из которых также имеют пересечения с лесными участками) была установлена рекреационная (курортная) зона, представляющая собой участки территории в пределах и вне границ населенных пунктов, предназначенные для организации массового отдыха населения, туризма, занятий физической культурой и спортом, курортные учреждения, а также для улучшения экологической обстановки, земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N отнесен к землям водного фонда.

Ни проект генерального плана, ни оспариваемое решение не содержат обоснования установления названных зон в отношении земельных участков, в том числе, с учетом правового режима их использования, установленного пунктом 4 статьи 78, пунктов 4, 5 статьи 79, пунктом 2 статьи 102 ЗК РФ, отсутствия информации о местоположении водных объектов относительно земельных участков в государственном водном реестре и Едином государственном реестре недвижимости, что послужило основанием для принятия мер прокурорского реагирования.

Приведенные в ходе судебного разбирательства администрацией муниципального образования доводы о непригодности земельных участков для ведения сельскохозяйственной деятельности со ссылкой на заключения специалистов ООО "Сити-Консалтинг", подготовленные по заказу правообладателей на основании агрохимического анализа почв, обоснованно не приняты судом во внимание.

В соответствии с пунктом 4 статьи 79 ЗК РФ, статьей 18 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" критерии для отнесения земель к числу особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий основаны на оценке иных факторов: районировании, группировке и бонитировке почв, земельно-оценочных исследованиях.

Целевое назначение земельных участков было определено в соответствии с требованиями Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и сохраняет свой правовой режим.

Апелляционные жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 6 марта 2023 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции по правилам главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев через суд первой инстанции.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 4 октября 2023 г.

Председательствующий

Судьи