Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2023 г. по делу N 8а-36355/2023[88а-36747/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Поддымова А.В, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 21 сентября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Юрко А С к администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области о признании незаконными решений.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, объяснения представителя Юрко А.С. - Юрова А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Юрко А.С. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными отказы администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области, выраженные в уведомлениях от 18 апреля 2023 года N N 42, 43, 44, в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов: на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 862 кв. м, по адресу: "адрес" на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 1283 кв. м, по адресу: "адрес" на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 800 кв. м, по адресу: "адрес"; с возложением на данный орган местного самоуправления обязанности повторно рассмотреть вопрос о согласовании уведомления о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на названных земельных участках.

В обоснование заявленных требований указывал, что является собственником вышеназванных земельных участков. С целью строительства на земельных участках объектов индивидуального жилищного строительства направил в местную администрацию соответствующие уведомления. Оспариваемыми уведомлениями от 18 апреля 2023 года NN 42, 44, 44 указано, что земельные участки расположены в двух функциональных зонах: в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки (до 3 этажей) и в функциональной зоне улично-дорожной сети.

Данные решения административный истец полагает незаконными, нарушающими его права и законные интересы как собственника земельного участка.

Решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 14 июня 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 21 сентября 2023 года решение суда первой инстанции отменено с принятием по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Оспариваемые отказы администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области, выраженные в уведомлениях от 18 апреля 2023 года N N 42, 43, 44 признаны незаконными; на данный орган местного самоуправления возложена обязанность повторно рассмотреть вопроса о согласовании уведомлений о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N.

Не согласившись с принятым судом апелляционной инстанции решением, администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области обратилась 26 октября 2023 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой (поступила 27 октября 2023 года), в которой ставит вопрос об его отмене ввиду незаконности и необоснованности, с оставлением в силе решения Энгельсского районного суда Саратовской области от 14 июня 2023 года.

В доводах жалобы указывает, что поскольку земельные участки административного истца поставлены на кадастровый учет позже утверждения Генерального плана муниципального образования город Энгельс (утвержден решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 25 декабря 2008 года N 725/56-03), то при принятии решения о возможности строительства на данных земельных участках должны учитываться, в том числе, положения Генерального плана, что в рассматриваемом случае было сделано администрацией при принятии оспариваемых уведомлений. Оспариваемые уведомления фактически выполняют императивные требования градостроительного и земельного законодательства РФ и носят уведомительный характер.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Разрешая возникший спор по существу и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые уведомления выданы в пределах предоставленных полномочий, соответствуют положениям действующего законодательства, регламентирующего градостроительную деятельность, права и законные интересы административного истца их принятием не нарушаются.

Суд апелляционной инстанции, не соглашаясь с позицией суда нижестоящей инстанции, установив что генеральный план муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области территориальные зоны не устанавливает, проект планировки территории, на которой расположены испрашиваемые земельные участки, не разработан, соответственно красные линии, определяющие границы территории общего пользования в пределах границ испрашиваемых земельных участков, в законном порядке не устанавливались, а в соответствии с Правилами землепользования и застройки принадлежащие Юрко А.С. земельные участки отнесены к зоне застройки индивидуальными и жилыми домами (Ж-1), для которой градостроительный регламент допускает строительство индивидуального жилого дома, пришел к выводу о необоснованности оспариваемых уведомлений, поскольку административным ответчиком не доказано наличие оснований для их принятия, и их соответствие нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции.

Согласно статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно- гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Статьей 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривается обязанность застройщика уведомлять уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства (часть 1).

Частью 10 данной статьи предусмотрены случаи, когда уполномоченный орган направляет застройщику уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Пункт 2 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, в частности, направление такого уведомления в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 Земельного кодекса, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на земельном участке.

В соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01 сентября 2014 года N 540, вид разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" отнесён к группе 2.0, включающий код 2.1, и предусматривает возможность размещения жилого дома.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Согласно пункту 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Статья 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет Порядок установления территориальных зон в Правилах землепользования и застройки.

Согласно части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

На основании пункта 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, а согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Определение "функциональных зон" не изменяет границы территориальных зон, отраженных в Карте (схеме) градостроительного зонирования.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О и от 15 июля 2010 года N 931-О-О).

С учетом этого Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К данным территориям относятся, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (пункт 12 статьи 1).

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43).

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Из материалов дела следует и судами установлено, что Юрко А.С. является собственником земельных участков, расположенных по адресу: "адрес", площадью 862 кв. м, с кадастровым номером N, "адрес" площадью 1283 кв. м, с кадастровым номером N, улица "адрес", с кадастровым номером N.

14 апреля 2023 года в администрацию Энгельсского муниципального района Саратовской области Юрко А.С. поданы уведомления о планируемом строительстве индивидуальных жилых домов с приложением всех необходимых документов, в том числе схемы планировочной организации земельных участков с обозначением места размещения объектов индивидуального жилищного строительства.

Уведомлениями администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области 18 апреля 2023 года за N N 42, 43, 44 Юрко А.С. указано о недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке по следующим основаниям: в соответствии с Генеральным планом муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 25 декабря 2008 года N вышеназванные земельные участки расположены в двух функциональных зонах: в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки (до 3 этажей) и в функциональной зоне улично-дорожной сети. Функциональной зоной улично-дорожной сети предусмотрено размещение элементов улично-дорожной сети (дорожного покрытия, тротуаров, озеленения, стоянок). Улично-дорожная сеть является территорией общего пользования, на которую в соответствии с пунктом 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент не распространяется. В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации на территории общего пользования могут располагаться линейные объекты, такие как сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередач, линии связи и т.д, данные территории - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неопределенный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Суд апелляционной инстанции, давая оценку действиям должностных лиц административного ответчика, установив и исследовав представленные доказательства, пришел к выводу о необоснованности ссылки администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области в оспариваемых уведомлениях на частичное расположение земельных участков Юрко А.С. в функциональной зоне улично-дорожной сети.

Приходя к такому выводу, суд сослался на ответ министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 21 сентября 2023 года N, согласно которому проекты планировки и проекты межевания территории в отношении испрашиваемых Юрко А.С. земельных участков отсутствуют.

При этом суд апелляционной инстанции с учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, отметил, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий, призванных конкретизировать границы территорий общего пользования и индивидуализировать таковые посредством определения соответствующих координат.

Помимо этого, суд апелляционной инстанции указал, что доказательств того, что планируемая постройка нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и создает угрозу жизни и здоровью граждан в материалы дела не представлено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что данная позиция суда апелляционной инстанции, с учетом установленных обстоятельств по делу и представленных сторонами доказательств, является правильной.

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, что и имело место в рассматриваемой ситуации.

Поскольку в силу части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо, а по данному делу административный ответчик свою обязанность по подтверждению фактов, на которые он ссылается как на основание своих возражений, не выполнил, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска и возможности восстановления нарушенного права путем повторного рассмотрения вопроса о согласовании уведомлений о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельных участках с кадастровыми номерами N, N, N.

В связи с изложенным, позиция подателя кассационной жалобы об обратном основана на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяет доводы административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 21 сентября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 ноября 2023 года.

Председательствующий

Судьи