Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2023 г. по делу N 8а-25438/2023[88а-26466/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Белова В.И, судей Умбетовой Э.Ж. и Орловой И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 5 октября 2023 года кассационное представление и.о. прокурора Самарской области Харитонова И.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 4 апреля 2023 года по административному делу N 2-2399/2022 по административному исковому заявлению прокурора Советского района г. Самары в интересах неопределенного круга лиц к МБДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 299" г.о. Самара (далее - Детский сад), Департаменту образования г.о. Самара, Администрации г.о. Самара об обязании совершить действия.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационного представления, объяснения в его поддержку прокурора Мигунова В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Советского районного суда г. Самары от 21 сентября 2022 года удовлетворен названный административный иск прокурора в интересах неопределенного круга лиц.

На Детский сад в здании, эксплуатируемом образовательным учреждении, по адресу: "адрес" возложена обязанность устранить нарушения требований пожарной безопасности в двухмесячный срок с момента выделения Департаментом образования г.о. Самара денежных средств на указанные мероприятия.

На Департамент образования г.о. Самара и Администрацию г.о. Самара возложена обязанность в трехмесячный срок с момента вступления в законную силу решения суда выделить денежные средства Детскому саду на реализацию мероприятий по устранению нарушений требований законодательства о пожарной безопасности.

Апелляционным определением судебной коллеги по административным делам Самарского областного суда от 4 апреля 2023 года решение суда первой инстанции отменено в части удовлетворения требований о возложении обязанности на Департамента образования г.о. Самара и Администрацию г.о. Самара выделить денежные средства, в данной части вынесено новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Не согласившись с принятым судебным актом суда апелляционной инстанции, и.о. прокурора Самарской области Харитонов И.В. в кассационном представлении просит его отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права, указывает, что учредителем Детского сада является муниципальное образование г. Самара, образовательное учреждение находится в муниципальной собственности, поэтому в силу требований Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) ответственность в сфере соблюдения норм законодательства о пожарной безопасности несут собственник имущества и руководитель общеобразовательного учреждения.

Кроме того, возложение на указанные органы местного самоуправления обязанности по выделению денежных средств общеобразовательному учреждению на реализацию мероприятий по устранению нарушений требований законодательства направлено на обеспечение фактического исполнения решения суда, что также подтверждается пояснениями в суде апелляционной инстанции представителя Детского сада, в соответствии с которыми устранить выявленные прокурором нарушения законности в установленный срок не представляется возможным в связи отсутствием бюджетного финансирования для выполнения соответствующих мероприятий.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления, извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, Кодекс) не препятствует его рассмотрению. Данная информация в соответствии с частью 7 статьи 96 КАС РФ размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 23 ноября 2023 года.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что Детским садом не выполнены требования, изложенные в представлении прокурора, что создает угрозу жизни и здоровью несовершеннолетних.

Суд апелляционной инстанции, частично отменяя решение суда первой инстанции и принимая в данной части новое решение об отказе в удовлетворении требований, исходил их того, что понуждение администрации г.о. Самара и Департамента образования г.о. Самара к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств бюджета г.о. Самара на финансирование муниципальных образовательных учреждений в целях обеспечения пожарной безопасности, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления о несоответствии обжалуемого судебного акта требованиям части 2 статьи 328 КАС РФ и фактическим обстоятельствам, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены.

Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием, возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать, защищать эти права и свободы и охранять достоинство личности (статьи 2, 18, 21).

В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 273-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организации организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно статье 28 данного Федерального закона, образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников. Ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений несут должностные лица образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом данного образовательного учреждения.

К компетенции образовательного учреждения относятся, в том числе: материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями.

Из содержания пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона N 273-ФЗ следует, что охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

В силу статьи 1 и пункта 9 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности" под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя в том числе финансирование расходов на обеспечение безопасности.

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", регулирующий в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Согласно статье 3 названного закона основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 19 данного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной относятся вопросы организационно-правового, финансового, материально- технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 16 и пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений, а также по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Следовательно, именно органы местного самоуправления обеспечивают выполнение требований к пожарной безопасности (защищенности) объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, решение вопросов местного значения органами местного самоуправления должно осуществляться исходя из интересов населения.

При этом действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению пожарной безопасности с их финансовыми возможностями.

Соответственно, судом второй инстанции при разрешении настоящего административного спора о возложении обязанности по финансированию мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности неправильно применены нормы материального права, что повлекло неполное установление обстоятельств, имеющих правовое значение для разрешения данного требования.

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3).

Правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел, не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании, в том числе бездействия органа местного самоуправления, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований, если суд признает его не соответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

В статье 227 Кодекса, содержащей в части 3 требования к резолютивной части решения об удовлетворении административного иска, установлено, что суд указывает на обязанность принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на устранение иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, в том случае, если в этом имеется необходимость.

Решение суда должно служить средством эффективной защиты нарушенного права и, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, соответствовать конституционному принципу исполнимости судебного решения (постановления от 15 января 2002 года N 1-П, от 14 мая 2003 года N 8-П, от 14 июля 2005 года N 8-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, от 14 мая 2012 года N 11-П, от 10 марта 2016 года N 7-П, от 9 июля 2020 года N 34-П).

Кроме этого, при разрешении настоящего публичного спора подлежали учету разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлении Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", о том, что суд вправе отказать в удовлетворении требований о возложении на наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязанности принять решение, совершить действия, если установлены обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований. Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия (абзацы второй, третий пункта 26).

Установленные обстоятельства дела, требования процессуального закона, а также руководящие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела, судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела надлежащим образом учтены не были, чем нарушено право подателя кассационного представления на справедливое судебное разбирательство, гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации.

Частично оставленное в силе решение суда первой инстанции конституционному принципу исполнимости не соответствует.

Таким образом, требования части 3 статьи 62 КАС РФ, возлагающей на суд обязанность определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанций не выполнил, то есть допустил существенное нарушение норм процессуального права, что являлось препятствием для вынесения обжалуемого решения.

С учетом изложенного, судебная коллегия в силу пункта 3 части 2 статьи 310 и части 2 статьи 328 КАС РФ полагает апелляционное определение подлежащим отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение, поскольку суд апелляционной инстанции не осуществил возложенные на него законом (статья 308 КАС РФ) полномочия по повторному рассмотрению дела, предполагающие проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию вне зависимости от доводов апелляционных жалобы, представления и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, а суд кассационной инстанции в силу ограничений, установленных частью 3 статьи 329 того же Кодекса, правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть вышеуказанное, реализовать процессуальные возможности для устранения имеющихся в деле противоречий, после чего рассмотреть дело в соответствии с нормами процессуального и материального права.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 4 апреля 2023 год отменить.

Направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Самарский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 11 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи