Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 4 августа 2010 г. по делу N А62-8579/2009 Поскольку заявитель понес убытки в связи с оплатой услуг не по фактическим затратам, а по утвержденным органом местного самоуправления тарифам, суд правомерно признал незаконными действия Администрации по отказу в финансировании расходов на компенсацию выпадающих доходов Общества по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению и взыскал с ответчика убытки (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 4 августа 2010 г. по делу N А62-8579/2009
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от заявителя - С.В.В. - предст. (дов. от 22.06.2010 N 17, пост.); от Администрации Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области - М.Н.Ф. - предст. (дов. от 29.07.2010 N 31, пост.);

рассмотрев кассационную жалобу Администрации Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 03.03.2010 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2010 по делу N А62-8579/2009, установил:

Открытое акционерное общество "П" (далее - Общество, ОАО "П") обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконными действий Администрации Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области (далее - Администрация) по отказу в финансировании расходов на компенсацию выпадающих доходов Общества по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению, выраженных в письмах от 29.09.2009 N 312, а также о взыскании убытков в виде выпадающих доходов, связанных с оказанием услуг по водоснабжению и водоотведению в 2008 году, в размере 1304683,44 руб., за январь-июль 2009 года в размере 508500,96 руб.

Впоследствии Обществом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ дополнены исковые требования о взыскании убытков, их размер увеличен на сумму 367799,65 руб. в связи с оказанием услуг по водоотведению в период август-декабрь 2009 года.

Решением суда от 03.03.2010 требования заявителя были удовлетворены частично: действия Администрации по отказу в финансировании расходов на компенсацию выпадающих доходов Общества по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению, выраженные в письмах от 29.09.2009 N 311, 312, были признаны незаконными, а также в пользу ОАО "П" с казны муниципального образования Первомайское сельское поселение Шумячского района Смоленской области были взысканы убытки в виде выпадающих доходов, связанных с оказанием услуг по водоснабжению и водоотведению в 2008 году в размере 836894,68 руб., с Администрации были взысканы судебные расходы в виде уплаченной по делу государственной пошлины пропорционально удовлетворенным требованиям в размере 14688,95 руб. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 24.05.2010 решение суда от 03.03.2010 оставлено без изменений.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить решение, постановление суда в связи с неправильным применением норм материального, процессуального права, приняв по делу новый судебный акт.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей Администрации, Общества, кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены оспариваемых судебных актов.

Как видно из материалов дела, Обществу принадлежат артезианские скважины, главный коллектор водопровода, водонапорная башня и водонапорная сеть, станции перекачки хозяйственно-бытовых стоков, внутренняя канализация, очистные сооружения.

Указанное имущество использовалось заявителем в технологическом процессе водоотведения и водоснабжения населения Первомайского сельского поселения в 2008 году, и водоотведения в 2009 году. ОАО "П" осуществляет забор воды из артезианских скважин, сбор сточных вод, их очистку, МУП "К" осуществляет транспортировку питьевой воды непосредственно населению, сбор сточных вод от населения.

В связи с тем, что ОАО "П" в соответствии с положениями Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ) является организацией коммунального комплекса, решением Совета депутатов Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области от 27.07.2006 N 47 для заявителя был утвержден тариф на услуги по водоснабжению в размере 2,50 руб./куб. м (с учетом НДС), на услуги по водоотведению в размере 3,61 руб./куб. м (с учетом НДС).

Данные размеры тарифов действовали в период с 01.09.2006 по 01.09.2007 (в соответствии с указанным решением), а также в период с 01.09.2007 по 25.03.2008 (до принятия органом местного самоуправления решения, установившего размер тарифов на 2008 год).

С 25.03.2008 в соответствии с решением Совета депутатов Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области от 25.03.2008 N 5 для Общества утвержден тариф на услуги по водоснабжению в размере 2,88 руб./куб.м (с учетом НДС), на услуги по водоотведению в размере 4,16 руб./куб.м (с учетом НДС).

С 01.01.2009 в соответствии с решением Совета депутатов от 26.01.2009 N4 для истца утвержден тариф на услуги по водоотведению в размере 5,76 руб./куб.м (с учетом НДС).

Указанными нормативными актами органа местного самоуправления тарифы для ОАО "П" определены с применением предельных индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на соответствующий год, установленных для муниципального образования уполномоченным органом в Смоленской области.

Учитывая, что установленные органом местного самоуправления тарифы, являясь ниже экономически обоснованных, не обеспечивают полное возмещение затрат заявителя по оказанию соответствующих услуг, а вышеназванные нормативные акты не предусматривают механизма возмещения указанной разницы, ОАО "П" письмами от 27.08.2009 обратилось к органу местного самоуправления с требованием о возмещении такой разницы за 2008, 2009 год.

Письмом от 29.09.2009 Обществу было отказано в удовлетворении требований о возмещении со ссылкой на отсутствие обязанности органа местного самоуправления по возмещению выпадающих доходов, также указано на непредставление документов, необходимых для установления экономически обоснованных тарифов на 2008 год, необходимость проведения экспертизы экономической обоснованности тарифов за 2009 год.

Общество, полагая, что указанные действия органа местного самоуправления противоречат положениям Закона N 210-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании названных действий незаконными, а также с требованием о возмещении убытков за 2008, 2009 год (с учетом уточнения предъявленных требований).

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд правомерно исходил из следующего.

Согласно положениям п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона N 210-ФЗ тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов подлежат государственному регулированию.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ, подп. 1, 6, 7 ч. 2 ст. 5 Закона N 210-ФЗ установление названных тарифов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно положениям подп. 16 п. 3 ст. 21 Устава Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области названные полномочия отнесены к компетенции Совета депутатов сельского поселения.

В силу положений п. 7 ст. 2 Закона N 210-ФЗ под тарифами на товары и услуги организаций коммунального комплекса следует понимать ценовые ставки (одноставочные или двухставочные тарифы), по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без учета надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В соответствии с положениями п. 20 ст. 2 и ч. 2 ст. 4 Закона N 210-ФЗ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением, ежегодно до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливает в среднем по субъектам Российской Федерации предельные индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года.

Органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (п. 4 ч. 4 ст. 4 Закона N 210-ФЗ).

В силу положений ч. 2 ст. 5 Закона N 210-ФЗ органы местного самоуправления устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования.

В соответствии с п.п. 51, 52 Постановления Правительства РФ от 14.07.2008 N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса" предельные индексы, устанавливаемые в отношении тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, формируются с учетом предусмотренного прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации изменения цен в отраслях экономики на период действия тарифов, а также финансовых потребностей организаций коммунального комплекса для реализации производственной и инвестиционной программ.

Предельные индексы, установленные по субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, отражают допустимое изменение тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, рассчитанных с учетом надбавок к тарифам, на каждый финансовый год в течение периода действия тарифов в среднем по субъектам РФ или по муниципальным образованиям.

Вместе с тем Закон N 210-ФЗ не содержит положений об источнике и порядке возмещения выпадающих доходов организаций коммунального комплекса, предоставляющих коммунальные услуги не по экономически обоснованным тарифам, а по тарифам, ограниченным значениями установленных предельных индексов.

В соответствии с подп. 3, 4 п. 1 ст. 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся, в том числе: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; создание устойчивого обеспечения всего комплекса коммунальных услуг, регулирование тарифов коммунального комплекса.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 7 Устава Первомайского сельского поселения Шумячского района Смоленской области к вопросам местного значения сельского поселения относится организация в границах сельского поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

В силу положений частей 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают, в частности, в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Частью 2 ст. 18 Закона N 131-ФЗ определено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основываясь на вышеизложенных нормах законодательства РФ, суд первой инстанции правомерно установил, что в случае установления тарифов ниже экономически обоснованных, орган местного самоуправления должен предусмотреть механизм возмещения организациям коммунального комплекса возникающей разницы.

При этом недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований для реализации нового правового регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что должно обеспечиваться, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац 3 п.1 и п. 3 ст. 86, ст. 129 и 135).

Указанная правовая позиция также подтверждена в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П и от 15 мая 2006 года N 5-П.

Таким образом, то обстоятельство, что орган местного самоуправления уклонился от принятия соответствующего нормативного акта, определяющего порядок возмещения расходов организациям коммунального комплекса, не предусмотрел в бюджете муниципального образования соответствующие расходы, не обращался за получением соответствующих дотаций к бюджетам иных уровней, было обоснованно оценено судом первой инстанции как неправомерное бездействие, которое повлекло за собой возникновение у заявителя соответствующих убытков.

В соответствии с положениями пункта 16 Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 N 520, в процессе рассмотрения дел об установлении тарифов и надбавок орган регулирования вправе осуществлять экспертизу, которая включает в себя анализ финансовых потребностей для реализации производственной и (или) инвестиционной программ, проверку правильности расчета предлагаемых тарифов и надбавок и оценку доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса. При проведении экспертизы с привлечением экспертных организаций размещение заказа на оказание услуг по проведению экспертизы осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

На основании изложенного с момента вступления в силу названных Правил проведение экспертизы экономической обоснованности тарифов является обязанностью органа, уполномоченного на утверждение указанных тарифов.

В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Гражданско-правовая ответственность органа местного самоуправления, предусмотренная ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ, должна наступать при установлении судом таких условий, как противоправность действий (бездействия) государственного или иного органа, причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и наступившими у заявителя неблагоприятными последствиями.

При этом закон не предусматривает обязанность заинтересованного лица предварительно обращаться в арбитражный суд с заявлением в рамках главы 24 АПК РФ о признании незаконными действий (бездействия) органа местного самоуправления, с которыми впоследствии связывает возникновение убытков.

Оценка законности указанных действий (бездействия) осуществляется судом в рамках рассмотрения имущественного спора о взыскании убытков, так как установление указанных обстоятельств, как указано выше, является одним из необходимых условий оценки обоснованности требований истца об убытках.

Статьей 16 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

При определении размера убытков, подлежащих взысканию с ответчика судом первой инстанции была обоснованно учтена позиция Администрации, согласно которой, с учетом положений ст. 15 Гражданского кодекса РФ расчет убытков должен быть произведен, исходя из фактических затрат Общества на производство услуг по водоснабжению и водоотведению.

Исходя из расчета фактических затрат Общества, истец понес в 2008 году убытки в связи с оплатой услуг не по фактическим затратам, а по утвержденным органом местного самоуправления тарифам, в размере 836894,68 руб., из которых по оказанию услуг по водоснабжению 329574,08 руб., по оказанию услуг по водоотведению 507320,60 руб.

С учетом того обстоятельства, что орган местного самоуправления допустил неправомерное бездействие, которое повлекло за собой возникновение у истца в 2008 году соответствующих убытков, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что указанные убытки в вышеуказанном размере подлежат взысканию с казны муниципального образования.

На основании изложенного кассационная инстанция считает, что судами первой и апелляционной инстанций фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам и доводам сторон дана надлежащая оценка, судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 03.03.2010 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2010 по делу N А62-8579/2009 оставить без изменений, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.