Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Селиверстовой И.В, судей: Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-190/2023 по административному исковому заявлению Дон Елены Алексеевны об оспаривании отдельных положений Генерального плана муниципального образования "Багратионовский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698, действующего в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533, Правил землепользования и застройки муниципального образования "Багратионовский городской округ", утвержденных постановлением Правительства Калининградской области от 5 июня 2019 года N 390, по апелляционной жалобе административного ответчика Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 7 сентября 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П, пояснения представителя административного ответчика Ижутиной В.С, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Дона В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
УСТАНОВИЛА:
постановлением Правительства Калининградской области от 19 ноября 2018 года N 698 утвержден генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" Калининградской области (далее - Генеральный план). Документ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 27 ноября 2018 года.
Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533 в Генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" Калининградской области внесены изменения. Данный приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 29 декабря 2022 года.
Постановлением Правительства Калининградской области от 5 июня 2019 года N 390 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Багратионовский городской округ" Калининградской области (далее - Правила землепользования и застройки). Документ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 10 июня 2019 года.
Дон Е.А, являясь собственником квартиры N 2 в доме N 1 пос. Знаменка Багратионовского района Калининградской области, обратилась в суд с административным иском о признании недействующими отдельных положений Генерального плана, действующего в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533, и Правил землепользования и застройки Багратионовского городского округа, в обоснование требований указав, что многоквартирный жилой дом, в котором она проживает, состоит из 2 квартир и введен в эксплуатацию в 1957 году. Многоквартирный жилой дом N 1 в пос. Знаменка расположен на территории площадью 1 500 кв. м, фактически используемой жильцами для его обслуживания, размещения хозяйственных построек, данный земельный участок граничит со смежным приусадебным земельным участком с кадастровым номером N. Используемая территория для обслуживания дома расположена в границах характерных точек с координатами, указанными в прилагаемом к иску заключению кадастрового инженера от 19 апреля 2023 года N 67, а также в протоколе общего собрания собственников помещений многоквартирного дома N1 пос. Знаменка от 7 февраля 2023 года N 2/2023, размещенном в ГИС ЖКХ.
Земельный участок для обслуживания дома в порядке статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации не сформирован по следующим основаниям: в соответствии с Генеральным планом муниципального образования (в первоначальной редакции) территория, на которой расположен дом, была отнесена к двум функциональным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домам и зоне транспортной инфраструктуры; согласно Генеральному плану муниципального образования "Багратионовский городской округ", действующему в редакции приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 23 декабря 2022 года N 533, спорная территория площадью 1500 кв. м располагается в двух функциональных зонах - зоне транспортной инфраструктуры и зоне лесов, кроме того, она исключена из границ населенного пункта; в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Багратионовский муниципальный округ" эта же территория располагается в двух территориальных зонах - Ж 4 зона застройки индивидуальными жилыми домами и Т-1 зона объектов железнодорожного транспорта, ни одна из которых не предусматривает размещение объектов малоэтажной многоквартирной застройки.
По мнению административного истца, при принятии названных нормативных актов не было учтено фактическое использование территории, расположение на ней многоквартирного жилого дома. Кроме того, не учтено, что территория многоквартирного дома N 1 пос. Знаменке не относится к полосе отвода железной дороги и границы Багратионовского лесничества не накладываются на спорную территорию согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН).
Отнесение территории многоквартирного дома к двум функциональным и территориальным зонам препятствует формированию земельного участка для эксплуатации данного многоквартирного дома.
Уточнив требования, Дон Е.А. просила признать недействующими:
- Генеральный план в части отнесения к функциональным зонам транспортной инфраструктуры и лесов невыделенного элемента планировочной инфраструктуры пос. Знаменка площадью 1500 кв. м в границах характерных точек с координатами: N, N; N, N; N, N; N, N; N; N, N N; N, N; N, N; N, N; N, N; N, N; N, N, N; N, N и исключения его из границ населенного пункта;
- Правила землепользования и застройки в части отнесения к территориальным зонам: Т-1 - зона объектов железнодорожного транспорта и Ж-4 - зона застройки индивидуальными жилыми домами невыделенного элемента планировочной инфраструктуры пос. Знаменка площадью 1 500 кв. м, в границах характерных точек с указанными выше координатами.
Решением Калининградского областного суда от 7 сентября 2023 года административные исковые требования Дон Е.А. удовлетворены.
В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Министерства градостроительной политики Калининградской области Ижутина В.С, ссылаясь на допущенные нарушения судом первой инстанции норм материального права, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
В обоснование доводов представитель указывает, что в соответствии с оспариваемым Генеральным планом спорная территория располагается за границами населенного пункта пос. Знаменка и относится к функциональным зонам транспортной инфраструктуры и лесов. Указанное зонирование было установлено в соответствии с Лесным планом Калининградской области, утвержденным указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года N 218 (в части установления функциональной зоны лесов), и в соответствии со сведениями о границах обособленного земельного участка с кадастровым номером N, входящего в единое землепользование с кадастровым номером N, имеющего вид разрешенного использования "под объекты транспорта железнодорожного" (в части установления функциональной зоны транспортной инфраструктуры).
В соответствии с требованиями статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект Генерального плана проходил процедуру общественных обсуждений на территории муниципального образования. В материалах по результатам проведения общественных обсуждений отсутствовали предложения заинтересованных лиц, в том числе и административного истца, в части включения территории, занятой домом с кадастровым номером N в границы населенного пункта Знаменка, об изменении функционального зонирования в отношении рассматриваемой территории.
Кроме того, в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом. В рамках согласования 6 июня 2022 года подготовлено Сводное заключение Минэкономразвития России N 20700-ВД/Д27и о несогласии с проектом Генерального плана с учетом заключения Федерального агентства Лесного хозяйства Российской Федерации о наличии пересечения земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 18, 7 га, выявленного при проведении графического совмещения границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа, с границами лесничеств Калининградской области, в том числе в пос. Знаменка.
В целях урегулирования разногласий приказом Министерства экономического развития Российской Федерации создана согласительная комиссия, по результатам заседания которой от 16 августа 2022 года замечания Рослесхоза в указанной части были учтены.
По мнению апеллянта, оснований сомневаться в представленных Федеральным агентством лесного хозяйства Российской Федерации сведениях о пересечениях земель населенных пунктов с землями лесного фонда не имелось. Также Министерство градостроительной политики Калининградской области не вправе было в рамках согласования проекта генерального плана проводить какие-либо проверки правомерности отнесения спорного земельного участка к землям лесного фонда. В связи с чем делает вывод о том, что оспариваемый Генеральный план принят в результате согласительных процедур, назначенных и проведенных в соответствии с требованиями пунктов 9 - 12 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Апеллянт в жалобе указывает также, что рассмотрение вопроса о внесении изменений в генеральный план в части включения рассматриваемой территории в границу населенного пункта возможно только при условии, что данная территория относится к созданному до 1 января 2007 года лесному поселку или военному городку. По информации административного истца пос. Знаменка Багратионовского муниципального округа образован из бывшего населенного пункта - ж/д станция Знаменка-Новая и лесным поселком или военным городском не является. В этой связи представитель полагает, что применение инструмента, предусмотренного статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в рассматриваемом случае не допускается.
Считает, что в рассматриваемом случае установлению Генеральным планом границ населенного пункта пос. Знаменка должны предшествовать работы по определению границ земельного участка под многоквартирным жилым домом, в котором расположена квартира, принадлежащая административному истцу, путем утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом, рассмотрение вопроса о предоставлении земельного участка должно осуществляться с учетом положений статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации, по общему правилу которой лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, права собственника объекта недвижимости не могут быть противопоставлены праву федеральной собственности на лесной участок.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, административным истцом представлены возражения.
Административный истец, представители Правительства Калининградской области, Администрации муниципального образования "Багратионовский муниципальный округ", Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, Холоивский Ю.Г. в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и исходя из разъяснений, приведенных в абзаце 1 пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.
Как следует из материалов дела, административный истец является собственником квартиры N 2 в доме N 1 пос. Знаменка Багратионовского района Калининградской области, а, следовательно, субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, в связи с чем вправе обратиться в суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования.
Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.
Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.
Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.
Постановлением Правительства Калининградской области от 3 марта 2022 года N 107, утвердившим Положение о Министерстве градостроительной политики Калининградской области, полномочия по подготовке документации по планировке территории, согласованию документации по планировке территории в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке, утверждению документации по планировке территории, внесению изменений в такую документацию, об ее отмене, делегированы Министерству градостроительной политики Калининградской области.
В соответствии с Законом Калининградской области от 5 ноября 2004 года N 438 муниципальное образование "Багратионовский район" наделен статусом городского округа.
С 1 января 2022 года Законом Калининградской области от 27 декабря 2019 года N 378 "О регулировании отдельных вопросов, связанных наделением статусом муниципального образования отдельных городских округов Калининградской области" Багратионовский городской округ наделен статусом муниципального округа.
Подготовка проектов внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки осуществляется в соответствии со статьями 24, 31, 32 и 33 Градостроительного кодекса.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения установлен статьей 24 Градостроительного кодекса, согласно которой подготовка генерального плана предусматривает: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; согласование проекта в соответствии с требованиями статьи 25 указанного кодекса; рассмотрение проекта на публичных слушаниях; принятие решения представительным органом с учетом протокола публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.
Порядок подготовки и утверждения проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьей 31 Градостроительного кодекса.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Из материалов дела судом первой инстанции установлено, что приказом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области (далее - Агентство) от 10 февраля 2021 года N 45 принято решение о подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" Калининградской области. Данный приказ был опубликован 17 февраля 2021 года на официальном интернет портале правовой информации pravo.gov.ru.
29 марта 2021 года между Агентством и "данные изъяты" заключен государственный контракт на выполнение работ по подготовке проекта N, на основании которого был разработан проект генерального плана муниципального образования "Багратионовский городской округ" (далее также - Проект).
Письмом Агентства от 17 сентября 2021 года N 7602-ААГ Проект был направлен в администрацию муниципального образования "Багратионовский городской округ" для организации проведения публичных слушаний.
Публичные слушания по Проекту назначены постановлением главы муниципального образования "Багратионовский городской округ" от 29 сентября 2021 года N 9 и были проведены на всей территории муниципального образования в период с 11 октября 2021 года по 17 декабря 2021 года.
Информация о проведении публичных слушаний была опубликована в информационной, социально-экономической газете Багратионовского городского округа "Новая жизнь" и вместе с Проектом размещена на официальном сайте администрации муниципального образования в сети "Интернет" по адресу: bagrationovsk.gov39.ru, была организована экспозиция проекта.
По результатам публичных слушаний подготовлен протокол N5-2021 от 20 декабря 2021 года, оформлено и подписано заключение о результатах публичных слушаний по Проекту N 5-01/2021 от 20 декабря 2021 года.
В целях согласования с уполномоченными органами власти 4 мая 2022 года Проект был размещен в ФГИС ТП.
В Министерство экономического развития Российской Федерации, уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области и в муниципальные образования, имеющие общую границу с муниципальным образованием "Багратионовский городской округ", направлены уведомления об обеспечении доступа к Проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП.
6 июня 2022 года было подготовлено Сводное заключение Минэкономразвития России N 20700-ВД/Д27и о несогласии с Проектом. Заключения о несогласии с проектом получены от Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации (от 24 мая 2022 года N АВ-03-31/12542) с замечаниями в части пересечения земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 18, 7 га, выявленном при проведении графического совмещения границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа, с границами лесничеств Калининградской области.
В целях урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки Министерством экономического развития Российской Федерации Сводного заключения от 6 июня 2022 года N 20700-ВД/Д27и, приказом Министерства от 17 июня 2022 года N 229 была создана согласительная комиссия.
По результатам заседания согласительной комиссии 16 августа 2022 года подготовлен протокол согласительной комиссии.
23 декабря 2022 года Министерством градостроительной политики Калининградской области издан приказ N 533 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Багратионовский городской округ" Калининградской области", который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (parvo.gov.ru) 29 декабря 2022 года за номером N.
Таким образом, граница населенного пункта пос. Знаменка оспариваемым Генеральным планом в редакции приказа Министерства от 23 декабря 2022 года N 533 была изменена. Так, изначально Проектом граница одного из контуров населенного пункта пос. Знаменка была установлена по границам ранее учтенного земельного участка с кадастровым номером N (в настоящее время снят с государственного кадастрового учета). Вместе с тем, учитывая полученное в ходе согласования Проекта замечание Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации о наличии пересечения земель лесного фонда с землями населенных пунктов, спорная территория из границ населенного пункта была исключена.
Разработка проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования "Багратионовский городской округ" была начата на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 15 января 2018 года N 15 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования "Багратионовский городской округ".
Письмом от 12 декабря 2018 года N12920-К проект Правил землепользования и застройки был направлен в администрацию муниципального образования "Багратионовский городской округ" для проведения общественных обсуждений.
Постановлением главы муниципального образования "Багратионовский городской округ" от 20 декабря 2018 года N 11 назначены общественные обсуждения по проекту Правил землепользования и застройки. Постановление опубликовано в информационной социально-экономической газете Багратионовского городского округа "Новая жизнь" "Новая жизнь" от 21 декабря 2018 года.
Проект Правил землепользования и застройки был размещен на официальном сайте администрации муниципального образования "Багратионовский городской округ", устроена экспозиция демонстрационных материалов.
По результатам общественных обсуждений составлены протокол от 5 марта 2019 года и заключение о результатах общественных обсуждений от 12 марта 2019 года N 1797, которое опубликовано в информационной социально-экономической газете Багратионовского городского округа "Новая жизнь" от 15 марта 2019 года и размещено на официальном сайте администрации Багратионовского городского округа www.bagrationovsk.gov39.ru.
29 марта 2019 года комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области (далее - Комиссия) подготовлено заключение на проект Правил землепользования и застройки с рекомендациями о его утверждении.
На основании заключения Комиссии Агентством подготовлен проект постановления Правительства Калининградской области об утверждении Правил землепользования и застройки. Постановление Правительства Калининградской области от 5 июня 2019 года N 390 опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (parvo.gov.ru) 10 июня 2019 года за номером N.
Таким образом, в оспариваемой редакции Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом (Правительством Калининградской области и Министерством градостроительной политики Калининградской области) с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Удовлетворяя заявленные требования о признании Правил землепользования и застройки Багратионовского городского округа не действующими в части отнесения земельного участка под многоквартирным домом N 1 в пос. Знаменка и предназначенным для его эксплуатации и обслуживания к нескольким территориальным зонам (зоны застройки индивидуальными жилыми домами и объектов железнодорожного транспорта), суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые положения противоречат градостроительному законодательству, поскольку не соответствуют Генеральному плану Багратионовского городского округа и создают неопределенность правового режима указанного земельного участка, нарушают права и законные интересы административного истца, как собственника расположенного на земельном участке объекта недвижимости.
Судебная коллегия также полагает обоснованными выводы суда о признании не действующим Генерального плана городского округа в оспариваемой части, поскольку нахождение земельного участка под многоквартирным домом в двух функциональных зонах (транспортной инфраструктуры и лесов) так же влечет правовую неопределенность в части его использования.
Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов, для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений.
Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Следовательно, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и установить единый г
