Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 08 ноября 2023 г. по делу N 8а-9727/2023[88а-10776/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Приморского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 15 марта 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Большекаменского межрайонного прокурора к администрации Шкотовского муниципального района Приморского края о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царёвой М.Г, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения на кассационное представление представителя администрации Шкотовского муниципального района Приморского края ФИО3, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Большекаменский межрайонный прокурор обратился в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) в интересах неопределённого круга лиц в Шкотовский районный суд Приморского края с исковым заявлением к администрации Шкотовского муниципального района Приморского края (далее - Администрация), в котором, с учётом последующего уточнения заявленных требований, просил возложить на административного ответчика обязанность:

- в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать работы по восстановлению системы водоотвода (восстановления кюветов) автомобильной дороги общего пользования "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс" (N 05-257-ОП-МР-030), состоящей из двух участков: от деревни Царевка до деревни Моленый Мыс (тип покрытия - грунтовый, протяженность 18500 м); от перекрёстка с автомобильной дорогой регионального значения до дороги на деревню Моленый Мыс (тип покрытия - гравийный, протяжённость 6650 м) в соответствии с требованиями, установленными решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года N 827 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (далее - Технический регламент), СТО НОСТРОЙ 2.25.103-2013 "Автомобильные дороги. Устройство водоотводных и дренажных систем при строительстве автомобильных дорог и мостовых сооружений" (далее - СТО 2.25.103-2013), "Отраслевого дорожного методического документа. Методические рекомендации по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования", принятого и введённого в действие письмом Государственной службы дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации от 17 марта 2004 года N ОС-28/1270-ис (далее - Методические рекомендации), приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 года N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" (далее - приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 года N 402);

- в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать работы по восстановлению профиля автомобильной дороги общего пользования "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс" (N 05-257-ОП-МР-030), состоящей из двух участков: от деревни Царевка до деревни Моленый Мыс (тип покрытия - грунтовый, протяженность 18500 м); от перекрёстка с автомобильной дорогой регионального значения до дороги на деревню Моленый Мыс (тип покрытия - гравийный, протяжённость 6650 м) до нормативных значений, предъявляемых к автомобильным дорогам с гравийным и грунтовым покрытием;

- в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать на всём протяжении автомобильной дороги общего пользования "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс" (N 05-257-ОП-МР-030), состоящей из двух участков: от деревни Царевка до деревни Моленый Мыс (тип покрытия - грунтовый, протяженность 18 500 м); от перекрёстка с автомобильной дорогой регионального значения до дороги на д. Моленый Мыс (тип покрытия - гравийный, протяжённость 6650 м) работы по скашиванию травы на обочинах и откосах, по вырубке деревьев и кустарников с уборкой и утилизацией порубочных остатков в соответствии с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 года N 402.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что расположенная в Шкотовском муниципальном районе Приморского края автомобильная дорога местного значения "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс" не соответствует требованиям действующего законодательства о безопасности дорожного движения: не обеспечена нормативная глубина кюветов (на отдельных участках кюветы отсутствуют), кюветы заросли травянистой и древесно-кустарниковой растительностью; при подъезде к деревне Моленый Мыс профиль автомобильной дороги (около 2 км) фактически разрушен (имеется колейность, просадки грунта, выбоины, ямы), проезд легкового транспорта затруднён; на участке от перекрёстка с автомобильной дорогой регионального значения от деревни Речица до деревни Моленый Мыс имеется затенение проезжей части дороги нависающей древесно-кустарниковой растительностью. По фактам выявленных нарушений закона Большекаменским межрайонным прокурором исполняющему обязанности главы Администрации 23 июня 2022 года вносилось представление N 7-1-2022, по результатам рассмотрения которого необходимые ремонтно-восстановительные работы на автомобильной дороге общего пользования "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс" проведены не были.

Определением от 5 сентября 2022 года Шкотовский районный суд Приморского края в соответствии с частью 3 статьи 33.1 ГПК РФ перешёл к рассмотрению настоящего дела по правилам административного судопроизводства.

Решением Шкотовского районного суда Приморского края от 12 октября 2022 года административное исковое заявление Большекаменского межрайонного прокурора было удовлетворено: на Администрацию возложена обязанность в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать в соответствии с нормативными требованиями работы по восстановлению системы водоотвода (по восстановлению кюветов), по восстановлению профиля, по скашиванию травы на обочинах и откосах, по вырубке деревьев и кустарников в отношении автомобильной дороги общего пользования "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс" (N 05-257-ОП-МР-030), состоящей из двух участков: от деревни Царевка до деревни Моленый Мыс (тип покрытия - грунтовый, протяженность 18500 м); от перекрёстка с автомобильной дорогой регионального значения до дороги на д. Моленый Мыс (тип покрытия - гравийный, протяжённость 6650 м).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 15 марта 2023 года решение Шкотовского районного суда Приморского края от 12 октября 2022 года отменено. По делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Большекаменского межрайонного прокурора было отказано.

21 сентября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Приморского края, поданное через Шкотовский районный суд Приморского края 11 сентября 2023 года, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 октября 2023 года данное кассационное представление передано для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационного представления с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

Исходя из содержания статей 21, 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов административного дела, автомобильная дорога от деревни Царевка до деревни Моленый Мыс, имеющая идентификационный номер 05-257-ОП-МР-030, постановлением Администрации от 27 апреля 2018 года N 170 включена в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Шкотовского муниципального района в границах Романовского сельского поселения.

В ходе проверки, проведённой Большекаменской межрайонной прокуратурой в июне-июле 2022 года, установлено, что техническое состояние данной автомобильной дороги не отвечает требованиям действующего законодательства о безопасности дорожного движения: не обеспечена нормативная глубина кюветов (на отдельных участках кюветы отсутствуют), кюветы заросли травянистой и древесно-кустарниковой растительностью; при подъезде к деревне Моленый Мыс профиль автомобильной дороги (около 2 км) фактически разрушен (имеется колейность, просадки грунта, выбоины, ямы), проезд легкового транспорта затруднён; на участке от перекрёстка с автомобильной дорогой регионального значения от деревни Речица до деревни Моленый Мыс имеется затенение проезжей части нависающей древесно-кустарниковой растительностью.

В письме от 26 июля 2022 года N 17-2079 за подписью и.о. главы Администрации ФИО4, подготовленном по результатам рассмотрения представления Большекаменского межрайонного прокурора от 23 июня 2022 года N 7-1-2022, административным ответчиком сообщалось, что в целях установления стоимости работ для приведения автомобильной дороги в нормативное состояние и определения объёма ремонтных работ подготовлена локальная смета на общую сумму 32 443 000 рублей. Вместе с тем, учитывая, что бюджет Шкотовского муниципального района Приморского края на 2022 год уже сформирован, а стоимость ремонтных работ превышает годовой объём бюджетных средств дорожного фонда муниципального района, мероприятия по содержанию грунтовой дороги к деревне Моленый Мыс выполняются с учётом принципа эффективности и рациональности расходования бюджетных средств, поскольку расходование всех бюджетных средств дорожного фонда на ремонт одной социально незначимой грунтовой дороги не является экономически обоснованным.

После обращения прокурора в Шкотовский районный суд Приморского края суд с административным исковым заявлением, 2 сентября 2022 года и.о. главы Администрации утверждены локальные сметные расчёты на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования местного значения "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс", а также план мероприятий по её ремонту на 2023-2025 года (15 423 763 рубля на 2023 год, 20 871 770 рублей на 2024 год, 19 808 350 рублей на 2025 год).

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, Шкотовский районный суд Приморского края, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ), Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ), Технического регламента, приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16 ноября 2012 года N 402, Методических рекомендаций, СТО НОСТРОЙ 2.25.103-2013, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, пришёл к выводу, что организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, расположенных на территории муниципального района, отнесена к полномочиям Администрации, которая в нарушение требований действующего законодательства не приняла необходимых мер по обеспечению безопасности дорожного движения и дорожной деятельности в отношении автомобильной дороги общего пользования местного значения "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс", что нарушает права и охраняемые законом интересы неопределённого круга лиц.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда указала в апелляционном определении, что Администрация до принятия Шкотовским районным судом Приморского края решения по административному спору в пределах своих полномочий и в установленном законом порядке совершила действия по осуществлению дорожной деятельности в отношении рассматриваемой автомобильной дороги, направленные на устранение выявленных нарушений (2 сентября 2022 года и.о. главы Администрации утверждены локальные сметные расчёты и план мероприятий по ремонту автомобильной дороги на 2023-2025 годы), то есть какого-либо незаконного бездействия со стороны административного ответчика допущено не было.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами суда апелляционной инстанции, которые не соответствуют установленным по делу обстоятельствам и основаны на неверном применении норм материального права.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права; и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Из содержания статьи 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ следует, что к основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения относятся: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населённых пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Частью 10 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ предусмотрено, что к собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населённых пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счёт средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлечённых в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Под термином "дорожная деятельность" понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; под "содержанием автомобильных дорог" - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке её технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункты 6, 12 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Часть 1 статьи 17 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ предусматривает, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Пунктом 5 части 2 статьи 5 действовавшего на момент рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций Устава Шкотовского муниципального района Приморского края, принятого муниципальным правовым актом Думы Шкотовского муниципального округа от 21 апреля 2015 года N 07-МПА (далее - Устав), было определено, что к вопросам местного значения Шкотовского муниципального района Приморского края относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом Шкотовского муниципального района, наделялась полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 28 Устава).

Таким образом, неприведение в соответствие с требованиями технических регламентов автомобильной дороги общего пользования местного значения "деревня Царевка - деревня Моленый Мыс", находящейся в границах Шкотовского муниципального района Приморского края, нарушает как положения действующего законодательства, регламентирующего требования к содержанию и обустройству автомобильных дорог местного значения, расположенных вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, так и охраняемые законом права и интересы неопределённого круга лиц. В свою очередь, утверждённые 2 сентября 2022 года и.о. главы Администрации локальные сметные расчёты и план мероприятий на 2023-2025 годы, не свидетельствуют о принятии административным ответчиком мер по своевременному устранению выявленных прокурором нарушений требований действующего законодательства о дорожной деятельности и безопасности дорожного движения.

При таких обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции считает верным решение Шкотовского районного суда Приморского края, которое удовлетворило административное исковое заявление Большекаменского межрайонного прокурора.

В то же время, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения при применении норм материального права и при установлении имеющих значения для разрешения административного спора обстоятельств являются существенными, они повлекли принятие незаконного судебного акта, нарушающего права неопределённого круга лиц в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 15 марта 2023 года отменить, оставить в силе решение Шкотовского районного суда Приморского края от 12 октября 2022 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи