Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2023 г. по делу N 8а-36436/2023[88а-36369/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Найденовой О.Н, судей Александровой К.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Истра Московской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 16 августа 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Аверина Д. С. к администрации городского округа Истра Московской области о признании незаконными решений.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Аверин Д.С. обратился в суд с административным иском к Администрации городского округа Истра Московской области (далее также - Администрация), в котором просил признать незаконным и отменить решение от 6 марта 2023 года N об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена"; обязать Администрацию устранить нарушения и оказать государственную услугу "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утвердив схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Кроме того, Аверин Д.С. обратился в суд с административным иском к Администрации, в котором просил признать незаконным и отменить решение от 3 марта 2023 года N об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена"; обязать Администрацию устранить нарушения и оказать государственную услугу "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утвердив схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Определением Истринского городского суда Московской области от 14 апреля 2023 года административные дела NN 2а-2357/2023 и 2а-2364/2023 по административным искам Аверина Д.С. к Администрации об оспаривании решений объединены в одно производство.

Решением Истринского городского суда Московской области от 14 апреля 2023 года административные иски Аверина Д.С. оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 16 августа 2023 года решение Истринского городского суда Московской области от 14 апреля 2023 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Аверина Д.С. о признании незаконными решений Администрации отменено, в отмененной части принято новое решение. Признаны незаконными решения Администрации от 3 марта 2023 года N и от 6 марта 2023 года N об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена". На Администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявления Аверина Д.С. о предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена". В остальной части решение Истринского городского суда Московской области от 14 апреля 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 29 сентября 2023 года через Истринский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 30 октября 2023 года, заявитель просит отменить судебный акт суда апелляционной инстанции, как постановленный с нарушением норм материального и процессуального права.

В доводах жалобы заявитель указывает на наличие предусмотренных законом оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (решение от 3 марта 2023 года N), поскольку в рамках рассмотрения заявления по результатам проведенного обследования установлено, что испрашиваемый земельный участок частично огорожен, доступ ограничен, возможно нарушение прав третьих лиц. Кроме того, из представленной схемы расположения формируемого земельного участка усматривается, что земельный участок в предложенных координатах располагается хаотично, без привязки координат к границам земельных участков, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. Между испрашиваемым земельным участком и расположенными рядом с ним земельными участками образуется неиспользуемая территория, что приводит к нерациональному использованию земель неразграниченной государственной собственности.

Также утверждает о наличии предусмотренных законом оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (решение от 6 марта 2023 года N), поскольку согласно заключению Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области формируемый земельный участок расположен в территориальной зоне "СХ-2" - зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, в которой основным видом разрешенного использования земельных участков является "ведение садоводства". Вместе с тем, согласно акту визуального осмотра земельный участок находится на склоне, что свидетельствует о невозможности его использования в соответствии с испрашиваемым видом разрешенного использования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене обжалуемого судебного акта суда апелляционной инстанции не находит.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 14 февраля 2023 года Аверин Д.С. обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", в котором просил предоставить в аренду без проведения торгов для целей ведения огородничества земельный участок площадью 414 кв.м.

Решением Администрации от 6 марта 2023 года N в предоставлении государственной услуги отказано по тем основаниям, что цель, для которой испрашивается земельный участок, не соответствует основному виду разрешенного использования, установленному в градостроительном регламенте для соответствующей территориальной зоны в документах градостроительного зонирования. В качестве разъяснения причины отказа в предоставлении государственной услуги указано, что согласно заключению Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области формируемый земельный участок расположен в территориальной зоне "СХ-2" - зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, для которой основным видом разрешенного использования является "ведение садоводства", при этом минимальная площадь предоставляемого земельного участка составляет 600 кв.м.

14 февраля 2023 года Аверин Д.С. обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", в котором просил предоставить в аренду без проведения торгов для целей ведения огородничества земельный участок прямоугольной формы площадью 411 кв.м, расположенный в территориальной зоне "СХ-2" - зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Решением Администрации от 3 марта 2023 года N в предоставлении государственной услуги отказано в связи с разработкой схемы расположения земельного участка с нарушением требований статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации к образуемым земельным участкам, поскольку образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами Российской Федерации. В качестве разъяснения причины отказа в предоставлении государственной услуги указано на то, что испрашиваемый земельный участок частично огорожен, доступ ограничен, возможно нарушение прав третьих лиц, согласно заключению Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области испрашиваемый участок расположен в территориальной зоне "СХ-2" - зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, для которой основным видом разрешенного использования является "ведение садоводства", минимальная площадь предоставления земельных участков составляет 600 кв.м.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что административный истец не является лицом, которое в соответствии с земельным законодательством имеет право на приобретение земельного участка для огородничества без проведения торгов, поскольку не является членом огороднического товарищества.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что согласно Правилам землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра, утвержденным постановлением Администрации от 12 мая 2021 года N 2835/5, зона, предназначенная для ведения садоводства "СХ-2", установлена для обеспечения возможности размещения объектов сельскохозяйственного назначения и для ведения гражданами садоводства. Одним из основных видов разрешенного использования земельных участков в зоне "СХ-2" является "ведение огородничества". При этом предельные размеры земельного участка для ведения огородничества установлены от 400 кв.м (минимальный) до 475 кв.м (максимальный).

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции констатировал, что испрашиваемый административным истцом в аренду земельный участок площадью 414 кв.м соответствует предельным размерам земельных участков, предусмотренным документами градостроительного зонирования для ведения огородничества, в связи с чем решение Администрации от 6 марта 2023 года N об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", не является законным.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что Аверин Д.С. также обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении в аренду без проведения торгов для целей ведения огородничества земельного участка площадью 411 кв.м, расположенного в территориальной зоне "СХ-2" - зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, соответствующего предельным размерам земельных участков, предусмотренным документами градостроительного зонирования для ведения огородничества, не обремененного правами третьих лиц.

Указав, что испрашиваемый земельный участок расположен между иными земельными участками и, вопреки утверждению Администрации, доступ к нему имеется, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемое решение Администрации от 3 марта 2023 года N об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" является незаконным ввиду отсутствия предусмотренных законом оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.

Доводы кассационной жалобы, в пределах которых проверяется правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами нижестоящих инстанций, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке, исходя из следующего.

В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

В силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами (пункт 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26 октября 2017 года N 2389-О, положения пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, направленные на недопущение или устранение недостатков при образовании новых и упорядочении существующих земельных участков, обеспечивают рациональное использование земли, которая в силу статьи 9 (часть 1) Конституции Российской Федерации используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В отношении установленного пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требования о недопущении вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы действующее законодательство указанных понятий не раскрывает.

При этом указанные в пункте 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации оценочные критерии не предполагают их произвольного применения. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что само по себе использование в норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций (постановление от 30 июня 2011 года N 14-П; определения от 17 июля 2012 года N 1316-О, от 29 сентября 2022 года N 2641-О, от 30 марта 2023 года N 647-О и др.).

Таким образом, из совокупного анализа приведенной нормы с учетом ее толкования Конституционным Судом Российской Федерации следует, что основным критерием невозможности образования земельного участка является препятствие рациональному использованию и охране земель, при этом суды в каждом конкретном случае должны оценивать фактические обстоятельства дела, обеспечивая, в том числе, защиту прав собственников земельных участков, смежных по отношению к вновь образуемому.

Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в силу пункта 7 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации должно содержать все основания отказа.

Суд апелляционной инстанции с учетом фактических обстоятельств дела и вышеприведенных норм действующего законодательства пришел к правильному выводу об отсутствии установленных законом оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления административному истцу земельных участков в аренду для ведения огородничества, в связи с чем признал оспариваемые решения Администрации об отказе в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" незаконными и возложил обязанность повторно рассмотреть заявления о предоставлении государственной услуги.

Все юридически значимые обстоятельства определены судом апелляционной инстанции правильно, доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Доводы кассационной жалобы по своей сути направлены на переоценку доказательств и на несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке являться не может.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 16 августа 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Истра Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи