Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 66а-1092/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Ехаловой Ю.А, Пластинина И.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-119/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пальмира" о признании не действующим в части приказа Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 6 декабря 2022 г. N 564-п "Об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Тихвинского муниципального района Ленинградской области" по апелляционной жалобе Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 12 сентября 2023 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области Шитта Я.Р, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей общества с ограниченной ответственностью "Пальмира" Петрова И.В. и Еина О.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

6 декабря 2022 г. Комитетом по тарифам и ценовой политике Ленинградской области издан приказ N 564-п "Об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Тихвинского муниципального района Ленинградской области" (далее - Приказ), которым установлены предельные максимальные тарифы на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Тихвинского муниципального района Ленинградской области согласно приложению 1 (пункт 1).

В пункте 2 таблицы, приведённой в приложении к Приказу, установлен предельный максимальный тариф перевозки пассажиров по маршрутам в границах муниципального образования "Тихвинское городское поселение" Тихвинского муниципального района Ленинградской области", на участках маршрутов, расположенных в пределах границ города Тихвина, в размере 35 руб. за поездку (вне зависимости от дальности поездки).

В пункте 3 этой же таблицы установлен предельный максимальный тариф перевозки одного места багажа в размере 35 руб. за поездку (вне зависимости от дальности поездки).

Названный приказ официально опубликован 8 декабря 2022 г. в сетевом издании "Электронное опубликование документов" http://npa47.ru и 12 декабря 2022 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Пальмира", осуществляющее в качестве основного вида деятельности услуги по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении и на основании муниципального контракта регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в границах Тихвинского района и в границах Тихвинского городского поселения, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать Приказ не действующим в части указанного в приложении к Приказу размера предельного максимального тарифа перевозки пассажиров по маршрутам в границах муниципального образования "Тихвинское городское поселение" Тихвинского муниципального района Ленинградской области", на участках маршрутов, расположенных в пределах границ города Тихвина, и размера предельного максимального тарифа перевозки одного места багажа, ссылаясь на его противоречие законодательству, имеющему большую юридическую силу, в частности Методическим рекомендациям по расчёту экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, утверждённым распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2013 г. N НА-37-р, вопреки требованиям которых ЛенРТК при расчёте тарифа необоснованно увеличил объём пассажиропотока на 14%, что привело к снижению предельного тарифа и сделало перевозку пассажиров по городским маршрутам экономически необоснованной.

Решением Ленинградского областного суда от 12 сентября 2023 г. Приказ признан не действующим со дня принятия в части указанного в приложении размера предельного максимального тарифа перевозки пассажиров по маршрутам в границах муниципального образования "Тихвинское городское поселение" Тихвинского муниципального района Ленинградской области", на участках маршрутов, расположенных в пределах границ города Тихвина, и размера предельного максимального тарифа перевозки одного места багажа (вне зависимости от дальности поездки).

На Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий Приказ, признанный не действующим в части.

Также с Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области в пользу административного истца взысканы расходы на плату государственной пошлины в размере 4 500 руб.

В апелляционной жалобе Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

В частности, обращает внимание на то, что объём пассажиропотока на 2023 г. был определён в соответствии с фактическими данными, сформированными государственным казённым учреждением Ленинградской области по данным Автоматизированной системы оплаты проезда Ленинградской области об увеличении пассажиропотока в целом на 14%; вопреки выводам суда, результаты оценки и анализа предоставленных ООО "Пальмира" сведений о количестве перевезённых пассажиров отражены в экспертном заключении и учтены при расчёте пассажиропотока.

Относительно апелляционной жалобы административным истцом поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регламентированы Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ).

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 3 названного федерального закона регулярными перевозками по регулируемым тарифам являются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утверждённых в установленном порядке.

Согласно части 1 статьи 14 данного закона в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления могут устанавливать муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

В части 1 статьи 15 этого же закона указано, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации.

Частью 4 статьи 2 областного закона Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 145-оз "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Ленинградской области" определено, что органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным на установление регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Ленинградской области, а также по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, начальные остановочные пункты которых расположены на территории Ленинградской области по согласованию с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в границах которых расположены конечные остановочные пункты данных маршрутов, является орган исполнительной власти Ленинградской области в области государственного регулирования тарифов.

Таким органом исполнительной власти Ленинградской области в области государственного регулирования тарифов является Комитет по тарифам и ценовой политике Ленинградской области (далее - ЛенРТК), к полномочиям которого в сфере регулирования социально значимых товаров (услуг) отнесено установление регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Ленинградской области, а также регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок (подпункты "ж" и "и" пункта 2.9.1 Положения о комитете по тарифам и ценовой политике Ленинградской области, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 28 августа 2013 г. N 274).

Проанализировав указанные положения приведённого законодательства, суд пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено в пределах полномочий ЛенРТК, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Механизм определения и установления регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным, смежным межрегиональным и межмуниципальным маршрутам Ленинградской области определён Порядком определения и установления регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным, смежным межрегиональным и межмуниципальным маршрутам Ленинградской области (далее - Порядок), утверждённым приказом ЛенРТК от Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 3 апреля 2017 г. N 46-п.

В соответствии с пунктами 9 и 20 Порядка рассмотрение вопросов по установлению тарифов осуществляется на основании предложений организатора перевозок, перевозчиков либо по инициативе органа регулирования. Предложение должно содержать мотивированное обоснование необходимости рассмотрения вопросов по установлению тарифов.

Орган регулирования проводит экспертизу предложения об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтённых при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своём экспертном заключении.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что 2 сентября 2020 г. между ООО "Пальмира" и администрацией муниципального образования "Тихвинский муниципальный район Ленинградской области" заключён муниципальный контракт на выполнение работ (оказание услуг), связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам в границах Тихвинского района и в границах Тихвинского городского поселения (35 маршрутов (городские и пригородные); срок оказания услуг: с 1 октября 2020 г. по 30 сентября 2025 г. (т. 1 л.д. 104, 148, 149).

08 сентября 2022 г. администрация муниципального образования "Тихвинский муниципальный район Ленинградской области" обратилось в ЛенРТК с заявлением, содержащим предложение установить уровень регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам Тихвинского района Ленинградской области на 2023 г. с учётом индекса роста потребительских цен в пределах 6, 1%. (т.1 л.д.162).

14 сентября 2022 г. ЛенРТК известил администрацию муниципального образования "Тихвинский муниципальный район Ленинградской области" о принятии к рассмотрению предложения администрации об установлении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Тихвинского муниципального района с 1 января 2023 г. (т.1 л.д.163).

17 октября 2022 г. ООО "Пальмира" обратилось в ЛенРТК с предложением рассмотреть вопрос по изменению тарифов по муниципальным маршрутам в городе Тихвине и Тихвинском районе (т.1 л.д.124).

26 октября 2022 г. ЛенРТК предложил ООО "Пальмира" в срок до 28 октября 2022 г. предоставить дополнительные документы для рассмотрения вопроса об изменении тарифа (т.1 л.д.143).

28 октября 2022 г. (во изменение письма от 8 сентября 2022 г), администрация муниципального образования "Тихвинский муниципальный район Ленинградской области" направила в ЛенРТК письмо с предложением установить уровень регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам Тихвинского района Ленинградской области на 2023 г. с учётом индекса роста в пределах 10% к действующим тарифам (т.1 л.д.164).

Специалистами тарифного органа проведена экспертиза предложения администрации муниципального образования "Тихвинский муниципальный район Ленинградской области", а также представленных ООО "Пальмира" расчётных и обосновывающих материалов, и подготовлено экспертное заключение по обоснованию уровня регулируемых тарифов на перевозки пассажиров автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Тихвинского муниципального района Ленинградской области, утверждённое заместителем председателя ЛенРТК 23 ноября 2022 г. (т.1 л.д. 102-122).

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд исходил из вывода о том, что произведённые тарифным органом расчёты пассажиропотока являются экономически необоснованными, сделаны с нарушением положений законодательства, регулирующего данные правоотношения, что свидетельствует о противоречии оспариваемого приказа (в части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом, поскольку он основаны на правильном применении норм закона и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Введённые в действие распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2013 г. N НА-37-р методические рекомендации определяют основные положения по расчёту величины экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (далее - Методические указания).

Методические рекомендации рекомендуются для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и перевозчиками в качестве методической базы для расчёта величин экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования; определяют основные положения по расчёту величины экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; могут применяться для определения экономически обоснованной стоимости перевозки одного пассажира, но не затрагивают вопросов, связанных с расчётом величины тарифа на проезд в пассажирском транспорте, учитывающего платежеспособный спрос населения, и стоимостью льготного проезда в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также с финансовыми взаимоотношениями бюджетов различных уровней (пункты 2, 3, 7 Методических рекомендаций).

В соответствии с пунктом 32 Порядка, утверждённого приказом ЛенРТК от Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 3 апреля 2017 г. N 46-п, расчёт тарифов на регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом методом экономически обоснованных расходов производится путём деления величины необходимой валовой выручки (экономически обоснованных расходов перевозчика и необходимой прибыли) на плановый объем количества перевезённых пассажиров или плановый пассажирооборот.

Тариф на перевозки пассажиров и багажа в расчёте на разовую поездку одного пассажира определяется по формуле, в которой используются такие показатели, как: эксплуатационные затраты по перевозке пассажиров, руб.; прибыль, руб.; плановое количество перевезенных пассажиров, чел.

Тариф на перевозки пассажиров автомобильным транспортом в расчете на один километр пробега определяется по формуле, в которой используются такие показатели, как: эксплуатационные затраты по перевозке пассажиров, руб.; прибыль, руб.; плановый пассажирооборот, пасс.-км.

Согласно пункту 32.1 Порядка плата за провоз каждого места багажа, разрешённого к провозу автомобильным транспортом, по решению органа регулирования устанавливается в фиксированном размере или за один километр пробега.

Объёмные показатели пассажирских перевозок (количество рейсов, пробег по маршруту, линейный пробег, объём перевозок, пассажирооборот) определяются на регулируемый период в соответствии с маршрутной сетью исходя из расписания движения транспортных средств на регулируемый период; объёма перевозок за два отчётных периода, предшествующих текущему периоду; результатов мониторинга пассажиропотоков в случае его осуществления (пункт 27 Порядка).

В пункте 24.3 Порядка указано, что данные о количестве перевезённых пассажиров, пассажирообороте и объёме транспортной работы за отчётный, текущий и плановый период регулирования.

Как указано в экспертном заключении, по данным ООО "Пальмира" планируемый пассажиропоток на 2023 г. составит 2 723, 50 тыс. чел.

В свою очередь, ЛенРТК принял для расчёта тарифа объём перевозок в размере 3 107, 51 тыс. чел, указав, что согласно данным предприятия наполненность автобуса составляет 17 чел./рейс. ЛенРТК пассажиропоток определён с ростом, на основании данных комитета Ленинградской области по транспорту, пропорционально роста пассажиропотока льготных категорий граждан по городу на 14%. Таким образом, наполненность автобуса составит в среднем 19 чел./рейс, что соответствует средним нормам вместимости автобусов в соответствии с социальным стандартом транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 31 января 2017 г. N НА-19-р (т. 1 л.д. 105-106).

Как правильно установлено судом, рост количества пассажиров льготных категорий за 9 месяцев 2022 г. составил 12, 36% к аналогичному периоду прошлого года, а не 14%, как указано в экспертном заключении ЛенРТК.

Согласно данным, представленным государственным казённым учреждением Ленинградской области (далее - ГКУ ЛО) "Леноблтранс" по запросу суда, в Тихвинском районе за 9 месяцев 2021 г. перевезено по городу 704 319 пассажиров льготных категорий, а за 9 месяцев 2022 г. - 731 190 пассажиров льготных категорий (т. 6 л.д. 60), из чего суд сделал обоснованный вывод о том, что рост составил 3, 67% и на порядок отличается от данных о росте числа пассажиров льготных категорий, приведённых в экспертном заключении ЛенРТК.

Оценивая представленные административным ответчиком полученные из комитета Ленинградской области по транспорту отчёты об объёме перевозок по видам оплаты перевозчиком ООО "Пальмира" (т. 6 л.д. 73-77), суд правомерно принял во внимание, что согласно сопроводительному письму комитета административным ответчиком к указанным отчётам информация о названных объёмах перевозок сформирована ГКУ ЛО "Леноблтранс" на основании данных Государственной информационной системы "Автоматизированная система оплаты проезда Ленинградской области (далее - ГИС АСОП ЛО), а согласно ответу ГКУ ЛО "Леноблтранс" на запрос суда ГИС АСОП ЛО предназначена для реализации полномочий комитета Ленинградской области по транспорту в сфере обеспечения льготного (бесплатного) проезда отдельных категорий граждан; формирование сведений об общем пассажиропотоке районов Ленинградской области в настоящее время не реализовано штатным функционалом ГИС АСОП ЛО ввиду отсутствия необходимости.

Приняв во внимание, что в экспертном заключении ЛенРТК имеется только одно обоснование увеличения пассажиропотока на 2023 г. - рост пассажиропотока льготных категорий граждан по городу на 14%, что опровергается представленными из ГИС АСОП ЛО сведениями, суд правильно сделал вывод о том, что определённый ЛенРТК объём пассажиропотока на 2023 г. нельзя признать обоснованным.

При этом судом обоснованно учтено, что ни Порядок, ни иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, не содержат положений, предусматривающих расчёт планового объема количества перевезённых пассажиров пропорционально увеличению количества фактически перевезённых пассажиров льготных категорий. Какого-либо обоснования того, что рост количества перевезённых пассажиров льготных категорий на 14% приведёт к росту общего количества перевезенных пассажиров именно на 14% ни в экспертном заключении, ни в ходе судебного разбирательства ЛенРТК не приведено.

Кроме того, как правильно отметил суд, в нарушение пункта 27 Порядка ЛенРТК при определении объёма перевозок на регулируемый период не исходил из объёма перевозок за два отчётных периода, предшествующих текущему периоду, поскольку в экспертном заключении отсутствуют сведения об объёмах перевозки за 2020 г.

Наряду с указанным, судом правомерно учтено, что ЛенРТК не были проанализированы и не нашли оценки в экспертном заключении представленные ООО "Пальмира" в ЛенРТК формы статического наблюдения "1-автотранс. Сведения о работе автобусов по маршрутам регулярных перевозок", содержащие сведения о количестве перевезённых пассажиров.

Поскольку в формуле, приведённой в пункте 32 Порядка, используется такая переменная как плановый объём количества перевезенных пассажиров, то применение ЛенРТК необоснованной величины планового объёма количества перевезённых пассажиров, как правильно отметил суд, привело к установлению необоснованного предельного максимального тарифа на перевозку пассажиров.

Установление тарифа на перевозку багажа в фиксированном размере и в размере, равном предельному максимальному тарифу на перевозку пассажиров, то вывод суда о том, что данный тариф также установлен необоснованно, является верным.

Доводы, приведённые в апелляционной жалобе, являлись предметом подробной проверки суда первой инстанции, которым в обжалуемом судебном акте дана аргументированная правовая оценка, не согласиться с которой судебная коллегия оснований не усматривает.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке, в том числе и по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 12 сентября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи