Определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2023 г. по делу N 66а-1217/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В, суде Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, при секретаре Валович А.Г, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании заявление Собрания Депутатов Кыштымского городского округа о пересмотре по новым обстоятельствам апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года (номер апелляционного производства N 66а-311/2022) по административному делу N 3а-341/2021 по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании не действующим в части решения Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 года N170 "Об утверждении Генерального плана Кыштымского городского округа".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области и заинтересованных лиц, администрации и Главы Кыштымского городского округа Челябинской области Кореньковой А.О, настаивавшей на доводах заявления, представителя административного истца, Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, также являющейся представителем Федерального агентства лесного хозяйства Серковой Н.М, оставившей данный вопрос на разрешение суда, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что апелляционное определение подлежит пересмотру по новым обстоятельствам, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 года N170 "Об утверждении Генерального плана Кыштымского городского округа" утверждён Генеральный план Кыштымского городского округа (далее Генеральный план Кыштымского городского округа).

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в Челябинский областной суд с административным иском, в котором, с учётом уточнения заявленных требований, просил признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу указанное решение Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области в части включения в границы Кыштымского городского округа земель Государственного лесного фонда:

в границы г..Кыштым лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 54 выделы 3-8, 11, квартал 55 выделы 1-38, 40-52, 54, 56-63, 65-69, квартал 68 выделы 5-12, 19, 26, 28-31, 36, 38-40, квартал 167 выделы 17, 19, 22-31, 34, квартал 168 выделы 10-11, квартал 169 выделы 27, 33, квартал 177 выделы 1-20, 22-27, 31, 32, 33, 34, 35-42, квартал 178 выделы 1-6, 8-9, квартал 179 выделы 1, 2, 4-6, 8-20, 21, 22-30, 31, 32-48, квартал 180 выделы 1, 10, 16-29, квартал 181 выделы 13-15, 17-18, 25, 32, 33, квартал 186 выделы 17-18, 20, 21-23, 26, квартал 187 выделы 1-12, 14-22, квартал 188 выделы 1-15, 17-19, квартал 189 выделы 1-4, 7-9, 16-18, 27, квартал 193 выделы 10-11, 17, квартал 194 выделы 1-21, 23-29, квартал 195 выделы 1-3, 5-10, 12-29, квартал 196 выделы 1, 6, 7, квартал 199 выделы 2, 9, 11, 20, 21, 36-37, квартал 200 выделы 1-32, 33, 34, 35, 39, 40-46, 49-52, 10а, 1а, 25а, 2а, 4а, 6а, 7а, 8а, 9а, квартал 201 выделы 1-9, 11, 12, 14, 15, 17, 22-27, квартал 205 выделы 1, 2, 3, 9, 10, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24-29, 41-45, квартал 206 выделы 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 18, 21, 22, 24, квартал 207 выделы 1-23, 24, 25-27, 30-34, 36-38, квартал 209 выделы 7, 10-12, 14, 18-20, 24-33, 39-42, квартал 210 выделы 1-4, 5, 6-10, 11, 12-33, 36-42, 44-49, квартал 211 выделы 1-6, 12, 16, 20-22, 25-27, 30-33, 35-38, квартал 215 выделы 10-19, 23-27, 36-38, 44-48, 55-58, 70-75, квартал 216 выделы 1-13, 15-66, 69-82, квартал 217, выделы 1-23, 26-28, квартал 218 выделы 18-19, 24, 25, 26, 28-29, 32-36, 37, квартал 219 выделы 1-9, 11-22, 24, квартал 221 выделы 9, 18, 23, квартал 222 выделы 1-9, квартал 223 выделы 1, 2-15, квартал 224 выделы 1-14, 16-27, квартал 225 выделы 1-23, квартал 227 выделы 1-18, квартал 229 выделы 1-6, 8, 21, квартал 230 выделы 3, 11, квартал 231 выделы 2, 3, 10, квартал 232 выделы 1-12, 18, 25, 27, 30, квартал 233 выделы 1-28, 40, квартал 234 выделы 1-26, 27, 28, 29, 32,

квартал 235 выделы 1-15;

в границы п.Белое Озеро лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 118 выдел 8, 17, 25, 26, 27, 29, 37, 42, 45;

в границы п.Слюдорудник лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 46 выдел 17-18, 24, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 36, 37, квартал 47 выдел 1-2, 25, 39, квартал 60 выдел 5-9, 11-15, 26, квартал 61 выдел 2, 27, 63;

в границы п.Анбашская лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 67 выдел 50, квартал 79 выдел 4-6;

в границы п.Увильды лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 149 выдел 22, 23, 31-35, 39-41, 45, 48, квартал 150 выдел 24-25, 39, квартал 156 выдел 4-9;

в границы п.Косой Мост лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 135 выдел 45, 34, 32, 44, 72, 70, 58, 43, 73, 33, 21;

в границы п.Северный лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Каслинского лесничества Аракульского участкового лесничества: квартал 101 выделы 17, 20-33, 43-44, 53-55, 61, 64, 66, 68, 73, 74, 76, 78-79, квартал 102 выделы 4, 13, 14, 17, 18, 21-24, 27, 30-34, 39-40, квартал 110 выделы 8-10, 22, 26-27, 36, 42, 44, 45, 46, квартал 111 выделы 1-6, 10, 13, 15, 18, 20, 22-25, 27, 29-32, квартал 120 выделы 16, 18, 19;

в границы п.Рипус лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 124 выделы 2, 3, 4, 6, 7, 8, квартал 154 выделы 7-9, 12-13, 20, 22, 28, 30;

в границы п.Южная Кузнечиха лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Егозинского участкового лесничества: квартал 5 выделы 15, 22, 37, 45-46, 51, 53, 56, 61-62, 68, квартал 6 выделы 9, 15, 17, 18, 28-32, 37-41, 45, 48-51, квартал 15 выдел 37, квартал 16 выделы 1-4, 19;

в границы п.Кувалжиха лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Егозинского участкового лесничества: квартал 60 выделы 28-29, Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества квартал 163 выделы 16, 24, 25, 26, 32, 46, квартал 173 выделы 1, 61;

в границы п.Большие Егусты лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 114 выделы 35, 37, квартал 128 выделы 18, 26, 29, квартал 129 выделы 2-6, 7, 18-21, 34-40, 53, 68, 69, 71;

в границы п.Канифольный лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 173 выделы 15, 18, 20, 29, 32, 36, 38, 45-47, 57-60, квартал 174 выделы 17-23, 29-34, 40, 45-49, 53-58, квартал 183 выделы 5-6, 9-10, 13-15, 19-20, 38-41, квартал 184 выделы 1-4, 6, 9, 23, 26, 30, 31, 32, 36, 38, 50, 52, 57, 58;

в границы п.Тайгинка лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда Кыштымского лесничества Кыштымского участкового лесничества: квартал 78 выделы 6, 7, 18-24, 33-38, 44-46, 48-49, 51, 52-54, 55, 56-57, 59-63, 69, квартал 79 выделы 15-20, 25-28, 31-36, 39-45, квартал 80 выделы 21, 26-28, 30-34, квартал 91 выделы 14, 31, 32, квартал 92 выделы 1, 2, 4, 6-40, квартал 93 выделы 1-42, квартал 107 выделы 3-7, 9-10, 12-27, 34-49, квартал 108 выделы 1-13, 17-33, 42-52, 63-67, 77-78, квартал 122 выделы 3-18, 35, 56, квартал 123 выделы 1-2, 22.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что перевод указанных земельных участков из земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, в земли населённых пунктов Кыштымского городского округа путём утверждения генерального плана осуществлено без согласования с уполномоченным органом - Федеральным агентством лесного хозяйства (далее Рослесхоз), что не соответствует положениям статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Оспариваемым актом в нарушение действующих норм фактически изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Челябинского областного суда от 29 декабря 2021 года в удовлетворении административного искового заявления Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу отказано (том 4, л.д.50-59).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года решение Челябинского областного суда от 29 декабря 2021 года отменено, административный иск удовлетворён: признано не действующим с даты принятия апелляционного определения решение Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 декабря 2009 года N170 "Об утверждении Генерального плана Кыштымского городского округа" в части включения в границы городского округа земель Государственного лесного фонда в указанной в иске части.

Кассационным определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июня 2022 года (номер кассационного производства N 88а-10115/2022) апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года оставлено без изменения, кассационная жалоба администрации Кыштымского городского округа - без удовлетворения.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 сентября 2022 года администрации Кыштымского городского округа отказано в передаче кассационной жалобы на состоявшиеся по административному делу судебные акты для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Во Второй апелляционный суд общей юрисдикции 17 ноября 2023 года поступило заявление Собрания депутатов Кыштымского городского округа о пересмотре по новым обстоятельствам апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года, мотивированное тем, что постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года N 45-П "По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области" судебные акты, принятые в отношении Кыштымского городского округа Челябинской области на основании частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в данном постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть заявление в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не просивших об отложении судебного заседания.

Изучив материалы дела, обсудив доводы заявления, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьёй 345 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вступивший в законную силу судебный акт может быть пересмотрен по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судом, его принявшим (часть 1); пересмотр по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов апелляционной, кассационной или надзорной инстанции, которыми изменён обжалованный судебный акт или принят новый судебный акт, производится судом, изменившим судебный акт или принявшим новый судебный акт (часть 2).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 года N 31 "О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений", применимых и к административному судопроизводству, следует, что суды апелляционной, кассационной инстанций, а также Президиум Верховного Суда Российской Федерации вправе пересмотреть по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вынесенные ими постановления в случае, когда этими постановлениями было изменено постановление суда нижестоящей инстанции либо вынесено новое постановление.

Основания для пересмотра судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам приведены в статье 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам являются возникшие после принятия судебного акта и имеющие существенное значение для правильного разрешения административного дела следующие обстоятельства: признание постановлением Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации или применение в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении истолкованием, применённого судом в судебном акте нормативного акта либо его отдельного положения в связи с обращением заявителя, а в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в связи с обращением иного лица независимо от обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, по своему предназначению и содержанию пересмотр судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, используемый в случаях, когда неприменимы или исчерпаны все другие средства процессуально-правовой защиты, призван гарантировать справедливость судебных актов, как необходимое условие судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также поддержания баланса таких ценностей, как справедливость и стабильность судебных актов; нормы, закрепляющие основания для такого пересмотра и действующие во взаимосвязи с иными положениями процессуального закона, определяющими порядок его осуществления, являются дополнительной процессуальной гарантией защиты прав и охраняемых законом интересов участников соответствующих процессуальных отношений, резервным способом обеспечения правосудности судебных решений (постановления от 5 февраля 2007 года N 2-П и от 16 мая 2007 года N 6-П; определения от 23 июня 2015 года N 1332-О, от 29 сентября 2015 года N 2279-О, от 27 октября 2015 года N 2350-О, от 28 февраля 2017 года N 440-О, от 20 апреля 2017 года N 814-О и др.).

Из материалов административного дела следует, что постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года N45-П "По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области" постановлено признать часть 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ) и часть 8 этой статьи (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 507-ФЗ) не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по своему конституционно-правовому смыслу они:

предполагают, что проект генерального плана муниципального образования в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда не считается согласованным до тех пор, пока главой муниципального образования не будет получено заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти, содержащее положение о согласии с этим проектом, либо в согласительном или в судебном порядке не будет разрешён вопрос о необоснованности несогласия федерального органа исполнительной власти с этим проектом; уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обязан направить главе муниципального образования заключение, содержащее положения о согласии с этим проектом или несогласии с ним с обоснованием причин такого решения, в установленный законом срок, а глава муниципального образования вправе требовать его предоставления, в том числе оспаривая в судебном порядке бездействие федерального органа исполнительной власти, участвующего в процедуре согласования;

не исключают возможности в случае несоблюдения требования о таком согласовании признать в судебном порядке решение представительного органа муниципального образования об утверждении генерального плана не действующим в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда, причём, если с утверждения соответствующего генерального плана прошло более года, суд должен разрешать вопрос о неправомерности утверждения генерального плана в части включения земель (земельных участков из земель) лесного фонда в границы населённого пункта вариативно в отношении отдельных таких территорий на основе баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий Российской Федерации в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и прав частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населённого пункта), с другой стороны, при соблюдении нормативных требований к границам населённых пунктов (пункт 1); выявленный в постановлении конституционно-правовой смысл части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ) и части 8 этой статьи (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 507-ФЗ) является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике (пункт 2).

Согласно пункту 3 данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года N45-П, судебные акты, принятые в отношении Кыштымского городского округа Челябинской области на основании частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

Из указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года N45-П усматривается, что прежняя редакция Градостроительного кодекса Российской Федерации определяла, что проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в том числе в случае, если предполагается изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда (часть 8 статьи 24 и часть 1 статьи 25 в редакции Федерального закона от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 (в редакции, действовавшей на момент утверждения Собранием депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области Генерального плана) было утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, которое предусматривало, что:

организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган местного самоуправления, являющийся заказчиком подготовки проекта документа территориального планирования; в случае, указанном в части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, заказчик направляет проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства; без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться (пункт 2, абзац третий пункта 4 и подпункт "а" пункта 5);

уполномоченный орган в сфере градостроительства в течение трёх рабочих дней с даты получения проекта документа территориального планирования направляет его копии в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, для рассмотрения и представления заключений в части вопросов, входящих в компетенцию этих уполномоченных отраслевых органов (пункт 6);

уполномоченный орган в сфере градостроительства осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов (абзац первый пункта 10);

установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации трёхмесячный срок для согласования проектов документов территориального планирования исчисляется с даты отправления заказчиком указанного проекта на согласование в соответствующие органы до даты получения заказчиком заключений этих органов; в случае неполучения заказчиком в указанный срок заключения согласующего органа проект документа территориального планирования считался согласованным с этим органом (пункт 3).

В период подготовки в 2009 году проекта генерального плана Кыштымского городского округа Челябинской области федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере градостроительства, являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (согласно действовавшему на тот момент Положению о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 года N 152 в Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 были внесены изменения, в соответствии с которыми прекращено регулирование порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований. В связи с этим новый порядок согласования был установлен приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 года N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований", который признан не подлежащим применению приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования", действующим в настоящее время.

Ныне действующий порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования закрепляет сходные - в контексте предмета рассмотрения по настоящему делу - требования к согласованию генерального плана муниципального образования.

Анализ приведённого правового регулирования свидетельствует о том, что часть 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ) и часть 8 этой статьи (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 507-ФЗ) по их буквальному смыслу допускают возможность согласования по умолчанию проекта генерального плана уполномоченным органом. Тем самым орган местного самоуправления, представивший проект генерального плана для согласования в установленном порядке, вправе полагать, что проект был согласован, если по истечении определённого срока не поступило сводное заключение, которое готовится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Вводя такое регулирование, федеральный законодатель обоснованно предполагал, что оно в должной мере служит целям оптимизации и ускорения процесса согласования проекта генерального плана, защиты муниципальных образований от неразумного затягивания данного процесса и стимулирования уполномоченных органов к своевременному решению поставленных перед ними задач и в этом отношении направлено на обеспечение надлежащего функционирования и взаимодействия всех органов публичной власти.

Вместе с тем процедура согласования, предусмотренная оспариваемыми нормами и подзаконным регулированием, должна учитывать особенности правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населённых пунктов.

С учётом полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, а также права собственности Российской Федерации на земли лесного фонда (часть 1 статьи 8 и статья 81 Лесного кодекса Российской Федерации) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, осуществляет Российская Федерация (пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации).

Тем самым одной из целей согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является проверка соответствия его содержания в части включения в границы населённого пункта земельных участков из состава земель лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений. Данная процедура согласования соответствует особенностям правового режима лесного фонда, вытекающим из его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом.

Следовательно, необходимость согласования проекта генерального плана уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в определённый срок (при условии соблюдения органом местного самоуправления требований к представлению данного проекта для согласования) преследует конституционно оправданную цель - своевременную подготовку и утверждение генерального плана муниципального образования, необходимого для осуществления деятельности по развитию соответствующих территорий.

Вместе с тем оспариваемые нормы в системе действующего правового регулирования не могут предполагать право представительного органа местного самоуправления в случае непоступления от федеральных органов по истечении установленного срока заключений на проект произвольно устанавливать границы населённого пункта в части включения в состав его территории земель лесного фонда, которое влечёт существенные правовые, экологические и экономические последствия.

Согласно пункту 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установление, изменение границ населённых пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (глава 3 "Территориальное планирование" Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По смыслу статей 18 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации и взаимосвязанных с ними абзаца восьмого пункта 1 статьи 8 и пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана Кыштымского городского округа Челябинской области), а также статей 8 и 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" утверждение или изменение генерального плана муниципального образования, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов. В силу части 1 статьи 8 данного Федерального закона установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Нарушение установленного федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы населённых пунктов отделяют земли населённых пунктов от земель иных категорий. Соответственно, применительно к землям, ранее являвшимся землями лесного фонда, после их включения в состав населённых пунктов начинают применяться правила, касающиеся земель населённых пунктов, включая их предоставление для различных целей, в том числе строительства, в соответствии с градостроительными регламентами. Это означает существенно меньшие возможности с точки зрения обеспечения экологической безопасности данных земель. Даже возможность сохранения лесов, перешедших в границы населённого пункта как городских лесов, зависит во многом от экономических, социальных и культурных потребностей населения, содержания самого генерального плана и последующего градостроительного зонирования.

Для земель населённых пунктов не действует целый ряд ограничений, установленных федеральным законодательством для земель лесного фонда. Так, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются лишь в прямо перечисленных целях (часть 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации), к которым, например, строительство жилья не относится. Даже возведение и эксплуатация некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда ограничено определёнными целями, к которым не относится осуществление большинства видов экономической деятельности (часть 1 статьи 21.1 Лесного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки, устанавливающие градостроительные регламенты применительно к земельным участкам, включённым в границы населённых пунктов из земель лесного фонда, могут быть изменены по истечении одного года со дня включения указанных земельных участков в границы населённых пунктов (часть 6 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации). До установления градостроительных регламентов в отношении земельных участков, включённых в границы населённых пунктов из земель лесного фонда (за исключением лесных участков, которые до 1 января 2016 года предоставлены гражданам или юридическим лицам либо на которых расположены объекты недвижимого имущества, права на которые возникли до 1 января 2016 года и разрешённое использование либо назначение которых до их включения в границы населённого пункта не было связано с использованием лесов), такие земельные участки используются с учётом ограничений, установленных при использовании городских лесов в соответствии с лесным законодательством (часть 6.1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Соответственно, уже через год после включения таких земельных участков в границы населённых пунктов органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования могут, действуя в интересах социально-экономического развития территории, отнести бывшие земли лесного фонда к не связанной с природоохранными функциями территориальной зоне, в том числе к жилой или производственной. При этом интерес развития муниципальных образований, в том числе посредством расширения и освоения территории входящих в них населённых пунктов, безусловно, не может отрицаться. Важно, однако, чтобы этот интерес был сопряжён с другими социально значимыми интересами, для чего и служит институт согласования.

Кроме того, перевод земель лесного фонда в категорию земель населённых пунктов затрагивает и отношения собственности. Согласно статье 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Это означает, что включение земель лесного фонда в границы населённых пунктов существенно меняет правовое положение соответствующих земель и лесных участков как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы Российской Федерации.

Таким образом, если предполагается изменение территории населённого пункта путём включения в неё земель лесного фонда, необходимо согласовывать это с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку утверждение генерального плана влечёт перевод земель из одной категории в другую. В связи с этим орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без положительного заключения на проект. При неполучении в установленный срок положительного заключения он обязан проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на проект, направленный на согласование в уполномоченный орган государственной власти. Этому корреспондирует обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти отправить соответствующее заключение на направленный ему проект генерального плана в установленный законом срок.

Иное понимание оспариваемых норм в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда в принципиальном плане не способствует соблюдению должного баланса частных и публичных интересов в целях контроля за соблюдением норм и правил в лесной и градостроительной сфере, не соответствует принципу поддержания стабильности правовых отношений и доверия к закону, не отвечает требованиям обеспечения гарантий конституционных прав и баланса конституционно значимых ценностей, не обеспечивает защиты прав и законных интересов Российской Федерации в отношениях собственности.

Следовательно, срок, установленный для согласования частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не может иметь пресекательного характера (в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда).

В связи с этим, а также учитывая, что, как правило, незаконное включение земель лесного фонда в состав территории населённых пунктов при утверждении генерального плана происходило в тех случаях, когда отсутствовало положительное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти, правоприменительная практика при обнаружении нарушений лесного, градостроительного и иного законодательства пошла по пути признания генерального плана в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда не действующим вследствие нарушения процедуры согласования проекта генерального плана при отсутствии положительного заключения на этот проект, предусмотренной оспариваемыми нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебной практике по такого рода делам сложился подход, в соответствии с которым генеральный план, предусматривающий включение в границы населённых пунктов, входящих в состав муниципальных образований, земель лесного фонда, не может быть утверждён в отсутствие положительного заключения на проект генерального плана уполномоченного федерального органа исполнительной власти, подготовленный в соответствии со статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе по истечении нормативно определённого срока его согласования. При этом судами отклоняются ссылки на часть 8 названной статьи на том основании, что утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти само по себе не подтверждает соблюдения порядка принятия генерального плана.

Соответственно, суды ограничительно интерпретируют возможность признания проекта генерального плана согласованным, если такой план предполагает изменение статуса земель лесного фонда. В частности, как отмечает Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, целью согласования проекта генерального плана в подобных случаях является проверка соответствия его положений в части включения в границы населённого пункта земельных участков из состава земель лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений, имеющему большую юридическую силу; при включении в границы населённого пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населённого пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с уполномоченным органом (кассационное определение от 27 мая 2022 года N 89-КАДПР22-1-К7).

Такое толкование, хотя оно и не следует из буквального содержания оспариваемых норм, нельзя рассматривать как нарушающее права муниципальных образований с учётом особого конституционно-правового значения лесного фонда, на что, среди прочего, ссылаются суды. Так, подтверждая правомерность признания недействующими генеральных планов (в части, касающейся лесного фонда), по проектам которых не было получено согласование уполномоченного органа, суды опираются на высказанную Конституционным Судом Российской Федерации правовую позицию (постановления от 9 января 1998 года N 1-П и от 25 октября 2016 года N 21-П; определения от 27 июня 2000 года N 92-О и от 3 февраля 2010 года N 238-О-О) о том, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство.

При этом гарантией прав муниципальных образований на утверждение генерального плана является обязанность государственных органов своевременно представить позицию по проекту генерального плана и вытекающее из неё право уполномоченных органов местного самоуправления требовать соблюдения установленных сроков согласования, в том числе оспаривать в судебном порядке бездействие государственных органов по выражению позиции относительно проекта генерального плана, а также возможность при поступлении заключения, содержащего положение о несогласии с проектом генерального плана (в том числе в части, касающейся земель лесного фонда), отстаивать свою позицию в рамках согласительных процедур (части 9 - 11 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В случае же недостижения согласия относительно включения в границы населённого пункта земель лесного фонда, имея в виду важность вопроса о границах населённых пунктов для решения вопросов социально-экономического развития муниципальных образований, а также гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации правом на судебную защиту (статья 133 Конституции Российской Федерации), уполномоченные органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности - с учётом значения заключения, содержащего положение о несогласии с проектом генерального плана, как блокирующего включение земель лесного фонда в границы населённого пункта, наряду с непоступлением заключения - в соответствии с выраженными в настоящем Постановлении правовыми позициями оспорить такое заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Суд же исходя из правовых и фактических обстоятельств конкретного спора может констатировать, что вытекающие из действующего правового регулирования основания для отказа в согласовании проекта генерального плана, предусматривающего включение земель лесного фонда в границы населённого пункта, отсутствовали.

Тем самым часть 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ) и часть 8 этой статьи (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 507-ФЗ) не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку они - в их судебном истолковании - не предоставляют органам местного самоуправления ничем не ограниченное право после истечения срока согласования проекта генерального плана муниципального образования считать его согласованным без получения положительного заключения на него от уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Это, в свою очередь, означает, что в случае нарушения указанного требования не исключается возможность оспаривания в судебном порядке решения представительного органа муниципального образования об утверждении генерального плана в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда. Однако при этом должен учитываться тот факт, что в ряде случаев с момента утверждения генерального плана прошло уже немало времени, притом что буквальный смысл оспариваемых норм не исключал утверждения генерального плана по истечении срока на согласование, а судебная практика, предполагающая необходимость положительного заключения и исключающая согласование по умолчанию, на тот момент еще не сформировалась.

Этим в том числе обусловлено принятие Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определённой категории земель", направленного на упорядочение регулирования на стыке лесных, земельных, градостроительных и имущественных отношений. Положения данного Федерального закона свидетельствуют, в частности, о признании государством того факта, что в момент его принятия было возможно несоответствие между сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, и сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости в части лесных участков.

При таких условиях, если с момента утверждения соответствующего генерального плана прошёл существенный срок, определяемый периодом, по истечении которого могут быть изменены правила землепользования и застройки, устанавливающие градостроительные регламенты применительно к земельным участкам, включённым в границы населённых пунктов из земель лесного фонда согласно части 6 статьи 32 и части 6.1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.е. более года), решение вопроса о признании генеральных планов не действующими в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда возможно только на основе сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов.

При этом не может не приниматься во внимание, в частности, то обстоятельство, что к землям лесного фонда относятся лесные земли, на которых расположены леса либо которые предназначены для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие), и нелесные земли, к которым относятся земли, необходимые для освоения лесов (просеки, дороги и другие), и земли, неудобные для использования (болота, каменистые россыпи и другие) (части 1 - 3 статьи 6.1 Лесного кодекса Российской Федерации). В связи с этим реальная значимость их возвращения в состав земель лесного фонда из земель населённых пунктов в публичных интересах обеспечения сохранности лесного фонда, его рационального использования, особенно когда земельные участки на территории, включённой в границы населённого пункта из состава земель лесного фонда, уже предоставлены с таким целевым назначением, которое не может быть реализовано на землях лесного фонда, должна оцениваться применительно к каждой конкретной ситуации.

Соответственно, суд, установив, что порядок согласования включения земель лесного фонда в границы населённых пунктов был нарушен тем, что решение представительного органа муниципального образования было принято по истечении срока на согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проекта генерального плана муниципального образования, предусматривающего такое включение, и заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти в этот срок не было получено, не может ограничиваться по прошествии года со дня утверждения генерального плана формальным признанием не действующим решения представительного органа об утверждении генерального плана в части включения в границы населённых пунктов любых земель лесного фонда. Он должен оценить последствия такого решения для граждан и юридических лиц, проживающих или осуществляющих деятельность на территории данного населённого пункта, и самостоятельно разрешить вопрос о допустимости принятия решения, влекущего возврат соответствующих земельных участков в состав земель лесного фонда, на основе баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий Российской Федерации в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и права частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населённого пункта), с другой стороны.

Необходимость такой оценки, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 27 октября 2015 года N 28-П, от 8 декабря 2017 года N 39-П и др.), продиктована тем, что суды при рассмотрении дел обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы, поскольку иное приводило бы к существенному ущемлению права на судебную защиту, закреплённого статьёй 46 Конституции Российской Федерации и выступающего в силу её статьи 133 гарантией местного самоуправления. Это предполагает, в частности, возможность вариативного, при соблюдении нормативных требований к границам населённых пунктов, решения вопроса в отношении отдельных территорий населённого пункта, включённых в его границы из земель лесного фонда оспариваемым генеральным планом.

С учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 сентября 2023 года N 45-П "По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области", а также пункта 3 данного постановления, согласно которому судебные акты, принятые в отношении Кыштымского городского округа Челябинской области на основании частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке; судебная коллегия приходит к выводу, что указанные в заявлении Собрания Депутатов Кыштымского городского округа обстоятельства по смыслу статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются основанием для пересмотра апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 351 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения заявления о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта по новым обстоятельствам суд может удовлетворить заявление о пересмотре судебного акта по новым обстоятельствам и отменить ранее принятый им судебный акт по новым обстоятельствам. В этом случае судом выносится судебный акт в форме, предусмотренной Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации для производства в суде соответствующей инстанции.

Таким образом, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года подлежит отмене по новым обстоятельствам.

В силу части 3 статьи 351 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае удовлетворения заявления и отмены судом ранее принятого им судебного акта по новым обстоятельствам повторное рассмотрение административного дела осуществляется по правилам, установленным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации для суда соответствующей инстанции.

В соответствии с частью 4 статьи 351 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации повторное рассмотрение административного дела может осуществляться непосредственно после отмены судебного акта в том же судебном заседании, если лица, участвующие в деле, или их представители присутствуют в судебном заседании и не заявили возражений относительно рассмотрения административного дела по существу в том же судебном заседании.

Между тем, принимая во внимание необходимость истребования дополнительных доказательств по делу в целях правильного его рассмотрения и разрешения, судебная коллегия приходит к выводу о невозможности рассмотрения по существу административного дела в настоящем судебном заседании, в связи с чем административное дело может быть назначено в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции на иную дату и время.

С учётом изложенного, руководствуясь статьёй 351 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

заявление Собрания Депутатов Кыштымского городского округа о пересмотре по новым обстоятельствам апелляционного определения удовлетворить; апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 марта 2022 года отменить.

Определение может быть обжаловано в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

Судьи: