Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2024 г. по делу N 8а-37248/2023[88а-2262/2024-(88а-35735/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Шеломановой Л.В, судей Матина А.В, Жудова Н.В, с участием прокурора Саниной О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца ФИО14 на решение Московского городского суда от 13 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 года, вынесенные по административному делу N 3а-2723/2023 по административному исковому заявлению ФИО15 о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП "О ежемесячных пособиях на детей в городе Москве".

Заслушав доклад судьи Матина А.В, заслушав представителей Правительства Москвы - по доверенности ФИО13, ФИО16, представителя Департамента образования и науки города Москвы - по доверенности ФИО17 поддержавших против удовлетворения кассационной жалобы, оценив доводы кассационной жалобы и возражений, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

12 апреля 2022 года Правительством Москвы принято постановление N 553-ПП "О ежемесячных пособиях на детей в городе Москве" (далее - Постановление Правительства Москвы N 553-ПП), которое в этот же день опубликовано на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru, 19 апреля 2022 года в официальном печатном издании "Вестник Москвы" N 22.

Пунктом 4.1 Постановления Правительства Москвы N 553-ПП (в первоначальной редакции) утверждено положение о порядке назначения и выплаты ежемесячных пособий на детей в городе Москве (приложение 1) (далее - Положение), пунктом 4.3 этого же постановления (в первоначальной редакции) утвержден административный регламент предоставления государственных услуг по назначению ежемесячных пособий на детей в городе Москве (приложение 3) (далее - Административный регламент).

Пунктом 4.3.7 Положения предусмотрено, что основанием для отказа в назначении ежемесячных пособий в связи с отсутствием права на ежемесячное пособие является отсутствие доходов без уважительной причины.

Согласно пункту 2.10.1.6 Административного регламента основанием для отказа в предоставлении государственной услуги является отсутствие у заявителя права на предоставление государственных услуг.

ФИО18 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 4.3.7 приложения 1, пункта 2.10.1.6 приложения 3 к постановлению Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП, в обоснование требований указав, что оспариваемые нормативные положения нарушают право административного истца на получение социальной выплаты и противоречат положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 года N 630 "Об утверждении основных требований к порядку и условиям предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 17 лет, примерного перечня документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной выплаты, и типовой формы заявления о ее назначении", поскольку предусматривают возможность отказа в выплате пособия в связи с отсутствием доходов без уважительной причины, в то время как законодательство, обладающее большей юридической силой, таких оснований не содержит.

В судебных заседаниях 01.12.2022, 13.01.2023 административный истец участия не принимала, так как не была допущена в связи с невозможностью установить личность по причине отсутствия паспорта гражданина Российской Федерации (представлено суду водительское удостоверение).

Решением Московского городского суда от 13 января 2023 года в удовлетворении заявленных требований ФИО20. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 года решение Московского городского суда от 13 января 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 декабря 2023 года, ФИО19 ставит вопрос об отмене указанных судебных актов по основаниям несоответствия выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, и неправильного применения судами норм материального и процессуального права. По мнению административного ответчика, суды обеих инстанций не дали оценки доводам о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта частям 1, 2 статьи 39 и частям 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации; суд первой инстанции в нарушение процессуальных норм не допустил к ФИО21 к участию в деле, хотя ею для установления личности было предоставлено водительское удостоверение; оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат подпункту "л" пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года N 630 "Об утверждении основных требований к порядку и условиям предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 17 лет, примерного перечня документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной выплаты, и типовой формы заявления о ее назначении" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 630), суд апелляционной инстанции изменил смысл поданного ею административного иска.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ) основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушений допущено не было.

Как следует из материалов дела, ФИО22. неоднократно в течение 2022 года обращалась в отдел социальной защиты населения по районам Северное и Южное Тушино города Москвы с заявлением о предоставлении государственной услуги в виде назначения ежемесячного пособия на ребенка в форме ежемесячной денежной выплаты на ребенка для категории детей в возрасте от 8 до 18 лет, однако в предоставлении соответствующей государственной услуги административному истцу было отказано, в том числе по основаниям, предусмотренным пунктами 4.3.7 приложения 1 и 2.10.1.6 приложения 3 к постановлению Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП.

На момент обращения административного истца за назначением ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 18 лет и принятия решения об отказе в её назначении соответствующая выплата предусматривалась пунктом 1 постановления Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП, который действовал в первоначальной редакции. На момент рассмотрения административного спора пункт 1 постановления Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП изложен в редакции постановления Правительства Москвы от 28 декабря 2022 года N 3040-ПП.

Однако, как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми пунктами постановления Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП и вправе обращаться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Суды двух инстанций, проанализировав положения статей 72, 76 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 21, подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", части 2 статьи 3, статьей 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", статей 3, 4, 16 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", статьи 10.1 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", пунктов 5 и 6 Указа Президента Российской Федерации от 31 марта 2022 года N 175 "О ежемесячной денежной выплате семьям, имеющим детей" (далее - Указ Президента Российской Федерации N 175), постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года N 630 "Об утверждении основных требований к порядку и условиям предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 17 лет, примерного перечня документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной выплаты, и типовой формы заявления о ее назначении", статей 3. 8 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка", статей 14, 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пришли к верному выводу о том, что произвольный отказ в выплате ежемесячного пособия не допускается; такой отказ допускается только по результатам оценки уровня имущественной обеспеченности семьи и уважительности причин отсутствия доходов, что не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям подпункта "л" пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации N 630, которыми предусмотрен отказ в назначении ежемесячной денежной выплаты при отсутствии соответствующих видов

доходов, за исключением прямо поименованных в этом же пункте случаев.

Как следствие, установление в законодательстве города Москвы критерия для отказа в назначении ежемесячного пособия - "отсутствие доходов без уважительной причины" вышеназванным положениям Постановления Правительства Российской Федерации N 630 не противоречит.

Судами верно отмечено, что Указом Президента Российской Федерации N 175 и постановлением Правительства Российской Федерации именно к компетенции органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации отнесено определение порядка и условий назначения ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от восьми до семнадцати лет, а отношения, связанные с назначением и выплатой пособия на ребенка в городе Москве, регулируются Законом города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка", в соответствии со статьей 12 которого финансирование расходов на выплату ежемесячного пособия на ребенка является расходным обязательством города Москвы.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 630 утверждены основные требования к порядку и условиям предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 17 лет, а также примерный перечень документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной денежной выплаты, в свою очередь конкретные условия предоставления такой выплаты и перечень необходимых документов для ее получения закреплены в Постановлении Правительства Москвы N 553-ПП.Суды также обоснованно приняли во внимание, что с 1 января 2023 года статья 4 Федерального закона N 81-ФЗ дополнена частью 6, предусматривающей, что в случае, если полномочия субъекта Российской Федерации по назначению и выплате ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка осуществляются субъектом Российской Федерации самостоятельно, финансовое обеспечение расходов на выплату указанного пособия производится исключительно за счет их собственных средств. При этом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации могут устанавливаться иные и (или) дополнительные условия назначения и выплаты ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка, а также особенности назначения и выплаты указанного пособия. Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции находит данные выводы правильными, основанными на обстоятельствах дела, подтвержденными доказательствами, которым дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Следует также отметить, что по смыслу неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, поддержка семьи осуществляется с учетом целей социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также достигнутого ею уровня экономического развития и финансовых возможностей государства (постановления от 8 июля 2014 года N 21-П, от 20 июня 2018 года N 25-П и др.). В целях повышения доходов семей, имеющих детей, Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2022 года N 175 "О ежемесячной денежной выплате семьям, имеющим детей" (утратил силу с 1 января 2023 года), с 1 апреля 2022 года устанавливалась ежемесячная денежная выплата на ребенка в возрасте от восьми до семнадцати лет, предоставляемая нуждающимся в социальной поддержке гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации; Правительству Российской Федерации поручалось утвердить основные требования к порядку и условиям предоставления ежемесячной выплаты, предусмотрев возможность установления особенностей определения таких порядка и условий уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 и абзац второй подпункта "б" пункта 6) (Определение Конституционного Суда РФ от 20.07.2023 N 1885-О). Позиция административного истца, полагающего, что оспариваемые положения противоречат подпункту "л" пункта 23 Постановления Правительства Российской Федерации N 630, основана на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, само по себе несогласие административного истца с отказом в назначении пособия не может быть предметом судебной проверки при осуществлении абстрактного нормоконтроля, и при несогласии с отказом в предоставлении государственной услуги в виде назначения ежемесячного пособия на ребенка в форме ежемесячной денежной выплаты административный истец не лишен обжаловать такое решение в судебном порядке. Судебная коллегия критически относится к доводам жалобы в части необоснованного, по мнению истца, не допущения Закировой С.Ф. к участию в судебных заседаниях суда первой и апелляционной инстанций. Так, согласно части 2 статьи 146 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации председательствующий в судебном заседании устанавливает личность каждого явившегося участника судебного разбирательства, проверяет полномочия должностных лиц, представителей. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года N 232 основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации. Во исполнение данного Указа постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года N 828 утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (действовало в период проведения судебных заседаний 01.12.2022, 13.01.2023, 01.06.2023). Кроме того, документом, удостоверяющими личность являются: удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 N 91; Приказ Министра обороны РФ от 22.11.2021 N 700) и удостоверение личности гражданина Российской Федерации на срок оформления паспорта гражданина Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 23.12.2023 N 2267; Приказ МВД России от 16.11.2020 N 773).

Согласно классификатору видов документов, удостоверяющих личность, утвержденному решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 2 апреля 2019 года N 53, в Российской Федерации водительское удостоверение не включено в перечень документов, удостоверяющих личность (раздел I "Детализированные сведения из классификатора"). В соответствии с протоколами судебных заседаний суда первой и апелляционной инстанций 01.12.2022, 13.01.2023, 01.06.2023 административный истец явилась, к участию в деле не допущена в связи с невозможностью установить личность по причине отсутствия паспорта. Согласно пояснениям апелляционной и кассационной жалоб Закировой С.Ф. предъявлялось для установления личности водительское удостоверение. В свою очередь водительским удостоверением в соответствии с пунктом 4 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г..N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" является документ, подтверждающий право на управление транспортными средствами. Таким образом, суды пришли к верному выводу о том, что водительское удостоверение документом, удостоверяющим личность, не является. Аналогичная позиция изложена в п. 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2023) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 26.04.2023). Вместе с тем, судебная коллегия учитывает, что имело место отложение судебного заседания суда апелляционной инстанции 01.06.2023 с целью предоставления административным истцом документов, удостоверяющих личность и подтверждающих наличие высшего юридического образования, и к следующему заседанию Закирова С.Ф. была допущена к участию в деле, предоставив паспорт гражданина Российской Федерации и диплом о наличии юридического образования, копии которых имеются в материалах дела.

Вопреки мнению кассатора сам по себе факт того, что суды не дали оценки доводам о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта частям 1, 2 статьи 39 и частям 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов. В силу статей 10 и 11 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны; государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. В силу статьи 120 Конституции Российской Федерации судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определения от 24 ноября 2005 года N 508-0, от 19 июня 2007 года N 389-0-0 и от 15 апреля 2008 года N 314-0-0).

Из положений статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о том, что рассмотрение поставленного заявителем вопроса отнесено к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. В административном исковом заявлении Закирова С.Ф. ставит вопрос о признании недействующими пункта 4.3.7 приложения 1, пункта 2.10.1.6 приложения 3 к постановлению Правительства Москвы от 12 апреля 2022 года N 553-ПП в связи с оспариваемых положений нормативного правового акта частям 1, 2 статьи 39 и частям 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Исходя из положений статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", вопрос о проверке оспариваемого в части постановления Правительства Москвы на соответствие Конституции Российской Федерации отнесен к исключительным полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, не мог быть предметом рассмотрения в рамках настоящего спора.

Как необоснованный, отклоняется довод кассатора о том, что суд апелляционной инстанции изменил смысл поданного ею административного иска, указав, что Закирова С.Ф. - административный истец, обратилась в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 12 апреля 2022 N 533-ПП "О ежемесячных пособиях на детей в г..Москве". Само по себе не указание во вводной части апелляционного определения суда полного текста просительной части административного иска не свидетельствует о наличии процессуальных нарушений, влекущих за собой отмену обжалуемых судебных актов, при том, что в установочной части отражены заявленные административным истцом требования и рассмотренный судами предмет административного иска. Доводы о наличии процессуальных нарушений на стадии рассмотрения судом первой и апелляционной инстанций судебной коллегией отклоняются, в том числе, и со ссылкой на части 4 и 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ввиду того, что подобное нарушение не привело к принятию неправильного решения (административный истец представлял письменные пояснения, знакомился с материалами дела), в то время как правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям. Доводы кассационной жалобы фактически направлены на переоценку доказательств, представленных суду, что в соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может. Выводы, изложенные в решении суда и апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами при рассмотрении дела не допущено.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.Руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 13 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО23 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 17 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи