Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. по делу N 8а-9937/2023[88а-10947/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Королевой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Хабаровского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 июля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Правительству Хабаровского края, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, муниципальному унитарному предприятию "Горводоканал" города Комсомольска-на-Амуре о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потаповой Е.Н, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения на кассационное представление представителя Правительства Хабаровского края ФИО3, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Хабаровского края, действуя в интересах неопределённого круга лиц, в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) обратился в Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края с исковым заявлением к Правительству Хабаровского края (далее - Правительство), Министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края (далее - Министерство ЖКХ), администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края (далее - Администрация), муниципальному унитарному предприятию "Горводоканал" города Комсомольска-на-Амуре (далее - МУП "Горводоканал"), в котором, с учётом последующего уточнения заявленных требований, просил:

- признать незаконным бездействие Правительства, Министерство ЖКХ, Администрации, МУП "Горводоканал", выразившееся в непринятии мер по организации завершения строительства объекта "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре, 75 тыс. м/сутки", по завершению его строительства и по финансированию указанных мероприятий;

- обязать Министерство ЖКХ, Администрацию, МУП "Горводоканал" организовать завершение строительства указанного выше объекта до 31 декабря 2025 года;

- обязать Правительство, Министерство ЖКХ, Администрацию обеспечить финансирование работ по завершению строительства объекта "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре, 75 тыс. м/сутки".

Определениями Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 7 июля и 6 сентября 2022 года, к участию в деле в качестве ответчиков привлечены: Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России); в качестве третьих лиц на стороне ответчика: Министерство финансов Хабаровского края, Министерство финансов Российской Федерации.

В соответствии с определением от 10 октября 2022 года, вынесенным на основании части 3 статьи 33.1 ГПК РФ, суд первой инстанции перешёл к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства.

Решением Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 24 ноября 2022 года административное исковое заявление прокурора Хабаровского края удовлетворено:

- признано незаконным бездействие Правительства, Министерства ЖКХ, Администрации, МУП "Горводоканал", выразившееся в непринятии мер по организации завершения строительства объекта "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре, 75 тыс. м/сутки", завершению его строительства и финансированию указанных мероприятий;

- на Министерство ЖКХ, Администрацию, МУП "Горводоканал" возложена обязанность организовать завершение строительства объекта "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре, 75 тыс. м/сутки" до 31 декабря 2025 года;

- на Правительство, Министерство ЖКХ, Администрацию возложена обязанность обеспечить финансирование работ по завершению строительства объекта "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре, 75 тыс. м/сутки".

В удовлетворении требований к Минстрою России судом первой инстанции было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 июля 2023 года решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 24 ноября 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований прокурора было отказано.

28 сентября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Хабаровского края, поданное через Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края 11 сентября 2023 года, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального права, а также о направлении дела на новое апелляционное рассмотрение.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 16 октября 2023 года данное кассационное представление передано для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Помимо прокурора и представителя Правительства, представители иных участвующих в деле лиц, извещённых о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 июля 2023 года по результатам рассмотрения кассационного представления с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Исходя из содержания статей 21, 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов административного дела, с 2006 по 2013 годы в рамках реализации Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 года N 480, в городе Комсомольске-на-Амуре осуществлялось строительство объекта "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре" по государственному контракту от 20 июня 2006 года N 19.

Строительство объекта в рамках проекта 2006 года было профинансировано в полном объёме и завершено, однако объект в эксплуатацию сдан не был, поскольку потребовалась доработка проектной документации, повторное проведение геодезических, геологических и экологических изысканий, получение лицензии на недропользование, переутверждение запасов подземных вод, а также проведение государственной экспертизы проектной документации.

В 2013 году в ходе наводнения объект был частично разрушен, в том числе были разрушены две водозаборных скважины.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 года N 704-р утверждался долгосрочный план комплексного социально-экономического развития города Комсомольска-на-Амуре (далее - Долгосрочный план), пунктом 16 раздела II которого предусматривалось финансирование строительства объекта капитального строительства "Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в городе Комсомольске-на-Амуре, 75 тыс. м/сутки (далее - Комплекс обезжелезивания и деманганации)"; ответственные исполнители: Правительство, Администрация, Минстрой России; срок реализации - 2016 год; объёмы финансирования - 336 млн. рублей, в том числе: средства федерального бюджета - 235, 2 млн. рублей, средства консолидированного бюджета Хабаровского края - 100, 8 млн. рублей.

Правительством Хабаровского края 9 июня 2016 года издавалось распоряжение N 429-рп "Об организации работы по исполнению распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 года N 704-р", которым утверждён Перечень должностных лиц и органов исполнительной власти Хабаровского края, ответственных за исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 года N 704-р и реализацию Долгосрочного плана (далее - Перечень), согласно которому ответственными исполнителями по строительству Комплекса обезжелезивания и деманганации определены Министерство ЖКХ и Администрация (пункт 2.16 Перечня).

Денежные средства на финансирование строительства Комплекса обезжелезивания и деманганации как из федерального бюджета, так и из краевого бюджета были перечислены Министерству ЖКХ.

Сроки строительства объекта, предусмотренные государственным контрактом от 20 июня 2006 года N 19, последовательно продлялись путём заключения дополнительных соглашений от 25 января 2010 года N 1, от 31 декабря 2010 года N 1, от 31 декабря 2013 года N 2, от 22 января 2015 года N 18, от 26 июня 2017 года N 33 и от 17 апреля 2018 года N 34.

В 2019 году в результате крупного наводнения на реке Амур объект был вновь частично разрушен.

Постановлением Администрации от 1 октября 2020 года N 1996-па объект незавершенного строительства Комплекс обезжелезивания и деманганации включен в перечень объектов, территория которых находится в зоне затопления.

Строительство объекта было законсервировано.

В соответствии с решением, принятым по результатам совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, состоявшегося 19 октября 2021 года, Правительству в целях получения разрешения на ввод в эксплуатацию Комплекса обезжелезивания и деманганации рекомендовано обеспечить в 2022 году разработку проектно-сметной документации на строительство защитных гидротехнических сооружений и получение положительного заключения государственной экспертизы (пункт 5 протокола совещания); Минвостокразвития России - предусмотреть бюджетные ассигнования для софинансирования расходных обязательств Правительства в бюджетном цикле 2023-2025 годов по строительству защитных гидротехнических сооружений (пункт 6 протокола совещания).

Удовлетворяя заявленные прокурором Хабаровского края административные исковые требования, Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края, проанализировав положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 года N 133 "О бюджетном процессе в Хабаровском крае", Закона Хабаровского края от 10 ноября 2021 года N 247 "О краевом бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", Постановления Правительства от 17 июня 2013 года N 162-пр "О составлении проекта краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период", Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, утверждённого постановлением Правительства Хабаровского края от 6 мая 2006 года N 69-пр, ссылки на которые имеются в решении суда, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, пришёл к выводу, что со стороны Правительства, Министерства ЖКХ, Администрации, МУП "Горводоканал" допущено незаконное бездействие выразившееся в непринятии мер по организации завершения строительства Комплекс обезжелезивания и деманганации, поскольку строительство данного объекта в настоящее время не осуществляется, в краевом бюджете на 2022 год и плановые периоды 2023 и 2024 годов денежных средств на завершение его строительства не предусмотрено. Полное освоение ранее выделенных бюджетных средств на соответствующие цели не освобождает административных ответчиков от обязанности в интересах жителей города Комсомольска-на-Амуре завершить строительство Комплекса обезжелезивания и деманганации в разумный срок, определённый судом первой инстанции до 31 декабря 2025 года.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда указала в апелляционном определении, что само по себе незавершение строительства Комплекса обезжелезивания и деманганации не свидетельствует о незаконном бездействии административных ответчиков, поскольку утверждённые программы по финансированию строительства данного объекта как из федерального бюджета, так и из краевого бюджета были выполнены, строительные работы в объемах выделенного финансирования осуществлены, тогда как невозможность завершения строительства и введения Комплекса обезжелезивания и деманганации в эксплуатацию связано с непреодолимой силой - частичным разрушением объекта в результате произошедших наводнений. Из имеющихся в материалах дела документов следует, что для завершения строительства Комплекса обезжелезивания и деманганации необходимо строительство защитных гидротехнических сооружений, финансирование таких работ запланировано осуществить в бюджетном цикле 2023-2025 годов.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришёл к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные по делу обстоятельства, нормы материального и процессуального права изложены в обжалуемом судебном акте.

В силу пункта 1 части 3 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 12 мая 2022 года) в границах зон затопления, подтопления запрещаются строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод.

Ранее действовавшая редакция статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации в пункте 1 части 6 также предусматривала, что в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления.

В данном случае, как верно указала судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда, из материалов дела следует, что завершение строительства Комплекса обезжелезивания и деманганации, находящегося в зоне затопления, невозможно до завершения строительства защитных гидротехнических сооружений, финансирование работ по которым, согласно протоколу совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе от 19 октября 2021 года, должно осуществляться в бюджетном цикле 2023-2025 годов.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 5 постановления от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделёнными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Применительно к настоящему административному спору, административные ответчики до возведения защитных гидротехнических сооружений не вправе организовывать проведение мероприятий по завершению строительства Комплекса обезжелезивания и деманганации.

Доводы кассационного представления о том, что несмотря на освоение выделенных бюджетных средств в рамках исполнения Долгосрочного плана, указанный выше объект построен не был; что система водоснабжения города Комсомольска-на-Амуре должна базироваться не менее чем на двух независимых источниках водоснабжения (в настоящее время имеется только один источник); что Правительство и Администрация наделены полномочиями по планированию расходов краевого и местного бюджетов; что повреждения Комплекса обезжелезивания и деманганации от наводнений, произошедших 2013 и 2019 годах, незначительны и не могут повлиять на его работоспособность; что строительство гидротехнических защитных сооружений не предусмотрено Долгосрочным планом, - не опровергают верных выводов суда апелляционной инстанций, положенных в основу апелляционного определения, по существу они направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, а также основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем они не могут являться предусмотренными статьёй 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда верно определилаобстоятельства, имеющие значение для дела, дала им надлежащую правовую оценку, правильно применила нормы материального и процессуального права, постановив законное и обоснованное апелляционное определение. Оснований для отмены обжалуемого судебного акта по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 июля 2023 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления апелляционного определения в законную силу.

Председательствующий

Судьи