Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2024 г. по делу N 8а-30177/2023[88а-1378/2024-(88а-30437/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Габдуллина Р.Г. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 24 ноября

2023 года кассационную жалобу администрации г. Орска Оренбургской области на решение Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 13 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда

от 25 мая 2023 года по административному делу N 2-389/2023 по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района

г. Орска Оренбургской области, действующего в интересах Хайруллиной Ж.Н, Хайруллина Н.Э, несовершеннолетних Х. Ж.Э, Х. Т.Н, Х. А.Н, к администрации г. Орска Оренбургской области о возложении обязанности обеспечить технической возможностью подключения к инженерным сетям.

Заслушав доклад судьи Габдуллина Р.Г, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав мнение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, считающего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ленинского района г. Орска Оренбургской области (далее также - прокурор), действуя в интересах вышеназванных лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Орска Оренбургской области (далее также - администрация, административный ответчик) о возложении обязанности обеспечить технической возможностью подключения к инженерным сетям земельных участков, предоставленных многодетным семьям.

В обоснование заявленных требований указано, что семье Хайруллиных, имеющей трех детей, на основании постановления администрации от 12 июля 2021 года N 1852-п предоставлен в собственность бесплатно земельный участок N 102, площадью 730 кв.м с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", который не обеспечен необходимой инфраструктурой (газоснабжение, водоснабжение).

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Правительство Оренбургской области, Министерство строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, Управление жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта администрации, муниципальное учреждение "Комитет по управлению имуществом города Орска", акционерное общество "Газпром газораспределение Оренбург", общество с ограниченной ответственностью "РВК-Орск", общество с ограниченной ответственностью "Водоканал города Орска".

Усматривая незаконное бездействие административного ответчика, прокурор с учетом уточненных требований просил обязать администрацию благоустроить земельный участок с кадастровым номером N объектами инженерной инфраструктуры (газораспределительной системой, системой водоснабжения), обеспечивающими для собственников указанного земельного участка возможность технологического присоединения объекта индивидуального жилищного строительства к сетям инженерно-технического оснащения.

Решением Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 13 февраля 2023 года заявленные требования удовлетворены, на администрацию возложена обязанность благоустроить территорию кадастрового квартала N в районе земельного участка площадью 730 кв.м. с кадастровым номером N объектами инженерной инфраструктуры (газораспределительной системой и системой водоснабжения), обеспечивающими для собственников указанного земельного участка возможность технологического присоединения объектов индивидуального жилищного строительства к сетям инженерно-технического оснащения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 25 мая 2023 года решение суда изменено, на администрацию возложена обязанность благоустроить земельный участок с кадастровым номером N объектами инженерной инфраструктуры (водоснабжением, газоснабжением). В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация

24 ноября 2023 года через суд первой инстанции обратилась в Шестой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, поступившей 6 декабря 2023 года, в которой просит об отмене судебных актов судов обеих инстанций с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационной жалобы ее автор, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела, указывает, что в Законе Оренбургской области от 22 сентября 2011 года "О бесплатном предоставлении на территории Оренбургской области земельных участков гражданам, имеющих трех и более детей" не указано, что на момент формирования и предоставления земельного участка гражданам, имеющих трех и более детей, земельные участки должны быть обеспечены объектами инженерной инфраструктуры. В силу федерального и регионального законодательства к вопросам местного значения отнесена именно организация снабжения, а не строительство объектов инженерной инфраструктуры к конкретным земельным участкам, находящимся в собственности граждан, что представляет собой принципиально отличную от организации снабжения деятельность.

Информация о времени и месте судебного заседания суда кассационной инстанции в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 8 декабря 2023 года.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунов В.Ю. в удовлетворении кассационной жалобы просил отказать, судебные акты судов обеих инстанций оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Выслушав позицию прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера допущены судами при рассмотрении настоящего административного дела и принятии обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, постановлением администрации от 12 июля 2021 года N 1852-п многодетной семье в собственность бесплатно из специального фонда земельных участков, из земель населенных пунктов жилой зоны для строительства индивидуального жилого дома в кадастровом квартале N, х. Ж.Н, Х. Н.Э, Х. Ж.Н, Х. Т.Н, Х. А.Н. в равных долях (по 1/5 доле каждому) предоставлен земельный участок площадью 730 кв.м с кадастровым номером N с местоположением: "адрес".

По результатам проведенной прокурорской проверки установлено, что вышеуказанный земельный участок не оснащен возможностью подключения к сетям инженерного технического обеспечения, а именно инженерные сети газо- и водоснабжения к земельному участку не подведены, технические условия и проект на присоединение возможного объекта капитального строительства на этом земельном участке к газораспределительным сетям и водоснабжению не получены.

Согласно ответу Главы г. Орска от 29 декабря 2022 года N 2447/1, в муниципальном образовании "Город Орск" денежные средства на строительство системы водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения на земельных участках, предоставленных многодетным семьям, в том числе Хайруллиных, не выделялись.

В связи с отсутствием бюджетных ассигнований на цели предоставления в 2022 году и плановый период 2023-2024 года субсидий бюджетам муниципальных образований Оренбургской области на софинансирование капитальных вложений в объекты инженерной инфраструктуры, в том числе к земельным участкам, предоставляемым многодетным семьям Министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, заявка администрации на участие в отборе для предоставления субсидии не рассмотрена.

Согласно ответу ООО "РВК-Орск" от 7 февраля 2022 года в районе земельного участка с кадастровым номером N, а также "адрес", нет водопроводных канализационных сетей, состоящих на обслуживании общества. Ближайшие водопроводные и канализационные сети, способные обеспечить гарантированным водоснабжением и водоотведением квартал застройки, расположены по Орскому проспекту и ул. Братской. Технические условия на подключение к централизованным системам водоснабжения и водоотведения земельного участка не выдавались. Договор на подключение к централизованным системам водоснабжения и водоотведения с Хайруллиной Ж.Н, Хайруллиным Н.Э. не заключался.

Из ответа ООО "РВК-Орск" от 22 декабря 2022 года следует, что инвестиционной программой на 2021-2035 года мероприятия по организации водоснабжения и водоотведения для обеспечения водоснабжением и водоотведением указанных участков не предусмотрены.

Кроме того, АО "Газпром газораспределение Оренбург" предоставлена информация, согласно которой техническая возможность подключения к инженерным сетям системы газораспределения объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером N "адрес" имеется от сети газораспределения высокого давления, находящейся в районе пересечения автодороги по пр. Западный с автодорогой по п. Новоорск. В адрес общества от собственников земельного участка запрос о предоставлении технической возможности подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сети газораспределения и заявка на заключение договора о технологическом подключении к сети газоснабжения, не поступали.

Разрешая дело и принимая решение об удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что административному истцу и членам ее семьи, как многодетной семье, был предоставлен земельный участок, который в нарушение пункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Оренбургской области от 22 сентября

2011 года N 413/90-V-ОЗ "О бесплатном предоставлении на территории Оренбургской области земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей" не обеспечен необходимой коммунальной инфраструктурой. Указанная обязанность в силу приведенного правового регулирования, по выводам судов, возлагается на администрацию, как на орган, осуществляющих распоряжение данными земельными участками.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с вышеизложенными выводами, изменил решение суда первой инстанции, указав в резолютивной части решения о возложении на администрацию обязанности обеспечить земельный участок объектами инженерной инфраструктуры (газораспределительной системой и системой водоснабжения).

Судебная коллегия согласиться с приведенными выводами судов и правильностью постановленных по делу судебных актов не может в силу следующих обстоятельств.

Так, задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

Пунктом 2 названного Указа постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В Оренбургской области право граждан, имеющих трех и более детей, на бесплатное предоставление в собственность земельных участков закреплено в Законе Оренбургской области от 22 сентября 2011 года

N 413/90-V-ОЗ "О бесплатном предоставлении на территории Оренбургской области земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей".

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Таким образом, в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При отсутствии же на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для индивидуального жилищного строительства, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке исполнения полномочий, установленных подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Из приведенного правового регулирования и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что по возможности, земельные участки, предоставляемые гражданам, имеющим трех и более детей, сразу же или в течение определенного разумного срока после такого предоставления, должны быть снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

При этом в том или ином случае, к финансированию указанных мероприятий должен привлекаться соответствующий субъект Российской Федерации, поскольку в первую очередь это относится к его расходным обязательствам.

Данные выводы вытекают из следующего.

Так, приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372 утверждены методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (далее - Методические рекомендации).

Пунктом 37 Методических рекомендаций предусмотрено, что в соответствии с требованиями подпунктов 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего до 1 января 2023 года, решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшего до 1 января 2023 года.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, обеспечение земельных участков, подлежащих предоставлению гражданам, имеющим трех и более детей, объектами инфраструктуры может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке реализации указанных полномочий, установленных статьей 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшего до 1 января 2023 года.

При планировании расходов на строительство объектов инженерной инфраструктуры различных видов рекомендуется принимать во внимание, что строительство таких объектов следует осуществлять синхронизированно, с предоставлением гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства и с освоением таких земельных участков.

До предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства рекомендуется утвердить план мероприятий по освоению земельного участка, предусматривающий мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры различных видов, ответственных исполнителей, в том числе органы местного самоуправления и организации в сфере водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, осуществляющие деятельность на территории, в границах которой расположен земельный участок, этапы освоения, а также мероприятия по контролю за осуществлением строительства и подключением (технологическим присоединением) объектов индивидуального жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 39 Методических рекомендаций).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется принимать во внимание, что согласно требованиям части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, реализацию законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих случаи и порядок предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, рекомендуется обеспечивать необходимым финансированием за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников, включая финансирование расходов на подготовку документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территорий, проведение кадастровых работ, обеспечение земельных участков, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства, необходимой инженерной инфраструктурой.

21 декабря 2021 года был принят Федеральный закон N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", согласно пункту 49 которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Из системного толкования вышеприведенных норм права, регулирующих спорные отношения, следует, что вопросы, связанные с реализацией государственной программы по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, относятся к предметам совместного ведения органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом органы власти субъекта Российской Федерации должны исполнять свои обязанности путем нормативного правового регулирования, в том числе принятия соответствующих инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, и непосредственного участия в финансовом обеспечении указанных мероприятий.

Однако, эти требования действующего законодательства судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела учтены не были.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона

от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

В то же время указанные полномочия, применительно к рассматриваемому административному спору, не свидетельствуют о том, что данный орган местного самоуправления за счет средств собственного бюджета без финансового обеспечения, в частности субъекта Российской Федерации - Оренбургской области, обязан обеспечить такие земельные участки необходимой инфраструктурой, учитывая, что их формирование и предоставление является реализацией мероприятий по поддержке многодетных семей, относящихся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения

от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

В этой связи, фактически возлагая на администрацию обязанность обеспечить объектами коммунальной инфраструктуры спорный земельный участок, и тем самым определяя в качестве источника финансирования этих расходов бюджет данного муниципального образования, судам следовало выяснить имеется ли объективная возможность соответствующего органа местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельном участке.

Надлежащим образом эти вопросы судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела, несмотря на соответствующие доводы сторон, не разрешены, все юридически значимые обстоятельства не выяснены.

Принимая во внимание данные обстоятельства, судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения как в применении норм материального, так и процессуального права, что является основанием для отмены постановленных по делу судебных актов, и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области

от 13 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 25 мая 2023 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Октябрьский районный суд г. Орска Оренбургской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 25 января

2024 года.

Председательствующий:

Судьи: