Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2024 г. по делу N 8а-39854/2023[88а-1754/2024-(88а-39106/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А, судей Александровой К.А, Ендовицкой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Балаковского муниципального района Саратовской области на решение Балаковского районного суда Саратовской области от 6 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 26 октября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Балаково Саратовской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, муниципальному казенному учреждению муниципального образования город Балаково "Управление дорожного хозяйства и благоустройства", ПАО "Россети Волга" о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, заключение старшего прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Балаково Саратовской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил признать незаконным бездействие администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, выразившееся в непринятии мер, направленных на ликвидацию несанкционированных свалок отходов производства и потребления.

В обоснование заявленных требований указывал, что прокуратурой города Балаково Саратовской области в ходе проведения проверки исполнения законодательства по охране окружающей среды и природопользования установлены нарушения требований законодательства об отходах производства и потребления, санитарно-эпидемиологического законодательства в деятельности администрации Балаковского муниципального района Саратовской области. В ходе проверки установлено наличие места несанкционированного размещения отходов производства и потребления на земельном участке кадастрового квартала N, находящегося в ведении администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, на площади около 450 квадратных метров, с координатными границами "данные изъяты".

Решением Волжского районного суда города Саратова от 6 июля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда 26 октября 2023 года, административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 21 ноября 2023 года, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции, 24 ноября 2023 года, администрация Балаковского муниципального района Саратовской области просит отменить вынесенные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела. Указывает, что обязанность организаций, эксплуатирующих линии электропередач, осуществлять уборку и очистку территорий, отведенных для эксплуатации данных линий, а равно территорию в границах охранной зоны электрических сетей должно осуществлять ПАО "Россети Волга". Отсутствие у сетевой организации каких-либо вещных прав на весь земельный участок в границах охранной зоны не отменяет обязательное исполнение Правил благоустройства территорий, на основании чего администрация является ненадлежащим ответчиком. Кроме того, спорная несанкционированная свалка отходов производства и потребления находится на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена. Вместе с тем, к участию в деле не привлечены органы государственной власти Саратовской области и Российской Федерации.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра вынесенных судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не имеется.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, в ходе проведенной прокуратурой города Балаково Саратовской области проверки исполнения законодательства по охране окружающей среды и природопользования установлены нарушения требований законодательства об отходах производства и потребления, санитарно-эпидемиологического законодательства органами местного самоуправления. Установлено наличие места несанкционированного размещения отходов производства и потребления - на земельном участке кадастрового квартала N, находящегося в ведении администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, на площади около 450 кв. м, с координатными границами "данные изъяты"

На основании пункта 2 постановления администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 5 февраля 2015 года N 626 утверждена схема расположения многоконтурного земельного участка, расположенного на землях населенных пунктов в городе Балаково, высоковольтная линия - 110 кВ "Балаково 1-Дзержинская", I, II цепь, в кадастровых кварталах N, N, N, N, N, N, N, - N, N, общей площадью 1 322 кв. м, с разрешенным использованием - земельные участки для размещения воздушных линий электропередачи.

10 апреля 2015 года между комитетом по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области Саратовской области и ОАО "МРСК Волги" заключен договор аренды земли N сроком на 49 лет, предметом которого выступает земельный участок кадастровый номер N, площадью 1 322 кв. м, с разрешенным использованием - земельные участки для размещения воздушных линий электропередачи.

ПАО "Россети Волга" является сетевой организацией, осуществляет деятельность по оказанию услуг по передаче электроэнергии и технологическому присоединению в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" и принятых в соответствии с указанным законом нормативными актами Правительства Российской Федерации в области электроэнергетики.

В феврале 2022 года администрация Балаковского муниципального района Саратовской области обратилась в Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (исх. от 11 февраля 2022 года N). В ПАО "Россети Волга" поступили предостережения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о недопустимости нарушения обязательных требований:

- от 5 апреля 2022 года N. 18 мая 2022 года направлено уведомление о принятых мерах (от 17 мая 2022 года N), где ПАО "Россети Волга" произвело очистку под опорами линии электропередач земельного участка кадастровый номер N от бытового мусора, образованного пользователями (собственниками) гаражного кооператива, расположенного в границах земельного участка;

- от 2 сентября 2022 года N. 28 сентября 2022 года направлено уведомление о принятых мерах (от 26 сентября 2022 года N).

Сведений о том, что земельный участок, занятый несанкционированной свалкой твердых бытовых отходов, принадлежит ПАО "Россети-Волга" на каком-либо вещном или обязательственном праве, в деле не имеется.

Лица, действия которых привели к образованию обозначенной несанкционированной свалки, не установлены.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что обязанность по устранению несанкционированных свалок отходов производства и потребления в рассматриваемом случае следует возложить на администрацию Балаковского муниципального района Саратовской области.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанции, поскольку они сделаны на основе правильного применения норм материального и процессуального права и надлежащей оценки, представленных в материалы дела доказательств.

Положениями статей 41 и 42 Конституции Российской Федерации и статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено право каждого гражданина на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Одним из принципов земельного законодательства является приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (подпункт 2 пункта 1 статьи Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", предусматривающим, что места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4).

Правила благоустройства территории муниципального образования в силу положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, размещения и содержания малых архитектурных форм; уборки территории муниципального образования; порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (статья 45.1).

Благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

Пунктами 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Таким образом, благоустройство территории муниципального образования и организация деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относятся к вопросам местного значения.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что в реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.

Законодателем на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена обязанность по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности очистки территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что, поскольку отраслевое законодательство не ставит решение вопроса о характере и объеме полномочий и о финансовых обязательствах муниципальных образований в области обращения с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), видовой классификации отходов не может быть придано - при отсутствии специального законодательного регулирования - нормативно-правовое значение в целях установления пределов ответственности муниципальных образований, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. При определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования (постановление от 26 апреля 2016 года N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район").

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29 января 2019 года N 258-О, указанное законоположение действует во взаимосвязи с нормами законодательства в области охраны окружающей среды, а именно положениями Федерального закона от 24 июля 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", согласно которым территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1 статьи 13), а также Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", относящего к полномочиям органов местного самоуправления (городского округа) в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, организацию мероприятий по ее охране в границах городского округа (статья 7).

Статьей 6 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Установлено, что в соответствии с частью 1 статьи 28 Устава Балаковского муниципального района Саратовской области администрация Балаковского муниципального района Саратовской области исполняет полномочия администрации муниципального образования город Балаково, являющегося административным центром Балаковского муниципального района Саратовской области.

Поскольку несанкционированное размещение отходов осуществлено на территории города Балаково, собственник отходов в данном случае не установлен, ответственным лицом за территорию, на которой размещены отходы, является административный ответчик.

При таких обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций о признании незаконным бездействия администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, выразившееся в непринятии мер, направленных на ликвидацию несанкционированных свалок отходов производства и потребления, являются правильными.

На основании изложенных норм суд кассационной инстанции находит правомерными выводы судов первой и апелляционной инстанции о наличии оснований для удовлетворения административного иска, полагая, что, разрешая спор, суд правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановилзаконное и обоснованное решение; выводы являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела, содержанию исследованных доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии оспариваемого бездействия и наличии оснований для возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки на ПАО "Россети Волга" являлись предметом проверки и оценки суда первой и апелляционной инстанции, оснований не согласиться с которыми не имеется.

Доводы жалобы о не привлечении в качестве заинтересованных лиц органов государственной власти Саратовской области и Российской Федерации не свидетельствуют о незаконности судебных актов.

Частью 2 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что заинтересованные лица вправе вступить в административное дело по собственной инициативе, а также участвовать в судебном заседании путем их привлечения по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда только тогда, когда судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Из содержания административного иска и характера спорного правоотношения следует, что оспариваемое решение суда права указанных лиц не затрагивает.

Доводы кассационной жалобы об обратном сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений суда не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Балаковского районного суда Саратовской области от 6 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 26 октября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Балаковского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 23 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи