Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2024 г. по делу N 16-577/2024

Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Русаков А.Е., рассмотрев жалобу заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 на вступившие в законную силу решение судьи Ленинского районного суда г. Астрахани от 27 июня 2023 года, решение судьи Астраханского областного суда от 01 сентября 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ГБУЗ АО "Городская поликлиника N 1",

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 от 7 декабря 2022 года ГБУЗ АО "Городская поликлиника N 1" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 13 619 рублей 52 копейки.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Астрахани от 15 марта 2023 года постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 от 07 декабря 2022 года отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением судьи Астраханского областного суда от 19 мая 2023 года решение судьи Ленинского районного суда г. Астрахани от 15 марта 2023 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Ленинский районный суд "адрес".

Решением судьи Ленинского районного суда г. Астрахани от 27 июня 2023 года, оставленным без изменения решением судьи Астраханского областного суда от 01 сентября 2023 года постановление должностного лица от 07 декабря 2022 года отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении ГБУЗ АО "Городская поликлиника N 1" прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса.

В жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, заместитель руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 просит отменить состоявшиеся по настоящему делу в отношении ГБУЗ АО "Городская поликлиника N 1" судебные решения, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, постановление должностного лица оставить без изменения.

ГБУЗ АО "Городская поликлиника N 1", уведомленное в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о подаче должностным лицом жалобы на указанный выше акт, в установленный срок возражения на нее не представило.

Изучив материалы дела об административном правонарушении, доводы жалобы заявителя, прихожу к следующим выводам.

На основании части 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в интересах законности, судья полагает необходимым проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

В соответствии со статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении ГБУЗ астраханской области "Городская поликлиника N 1" послужили приведенные должностным лицом в постановлении обстоятельства, согласно которым указанное юридическое лицо, в нарушение требований части 7 пункта 35 Федерального закона от 19 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на 2021 года, 16 сентября 2021 года произведена оплата пени на основании решения о взыскании налогов, сборов, страховых взносов, пени, штрафов за счет средств обязательного медицинского страхования, оплата которых подлежит за счет других источников на сумму 272 390, 30 рублей.

Указанное перечисление денежных средств квалифицировано должностным лицом как нецелевое использование денежных средств обязательного медицинского страхования, полученных медицинским учреждением за оказание медицинской помощи в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

При рассмотрении жалобы ГБУЗ Астраханской области "Городская поликлиника N 1 на постановление по делу об административном правонарушении, судья Ленинского районного суда г. Астрахани, оценив представленные в дело доказательства, пришел к выводу о недоказанности обстоятельств, относящихся к составу административного правонарушения, которые подлежат выяснению и доказыванию по делу об административном правонарушении, ссылаясь на то обстоятельство что действия Учреждения по оплате штрафных санкций признаков нецелевого использования бюджетных средств не образуют.

В обоснование принятого решения судья районного суда сослался на Письмо Минфина России от ДД.ММ.ГГГГ N которым даны разъяснения по применению классификации операций сектора государственного управления в части расходов, включенных в группы 200 "Расходы" КОСГУ "Прочие расходы" (290) и которые включают все расходные операции, не отнесенные к другим категориям (например, налоги, штрафы и пени и пр.).

Судья Ленинского районного суда г. Астрахани исходил из того, что в письмо Минфина РФ от ДД.ММ.ГГГГ N ГД-4-8/8767@ "Об урегулировании задолженности бюджетных учреждений" не содержит требований к источникам формирования средств, за счет которых должна осуществляться уплата налогов (страховых взносов), законодательство Российской Федерации о налогах и сборах. Оплата пени, которая относится к категории штрафных санкций, является обязательным платежом для бюджетного учреждения, подлежащая оплата в обязательном порядке, относится к категории "прочие расходы", что не противоречит Тарифному соглашению на 2021 год и положениям Федерального закона N 326-ФЗ (ст.35 ч.7 Закона). По результатам проведенной плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования, полученных ГБУЗ АО " ФИО1 поликлиника N" за период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, нецелевого расходования средств ОМС так же не установлено, что зафиксировано в акте проверки от ДД.ММ.ГГГГ.

С указанными выводами согласился судья Астраханского областного суда.

Однако вынесенные по делу об административном правонарушении решение судьи районного суда и Астраханского областного суда законными признать нельзя.

Доводы судьи городского являются несостоятельными и не могли служить основаниями к прекращению производства по делу, поскольку при рассмотрении дела судьей городского суда не было учтено следующее.

Статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 30.6 названного Кодекса при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления.

Частью 3 статьи 30.6 указанного Кодекса установлено, что судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

Требования приведенных норм о всестороннем и полном рассмотрении дела судебными инстанциями не выполнены, в рассматриваемом случае нижестоящими судебными инстанциями не учтено следующее.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС, регулируются Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), согласно которому средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, подлежащим использованию строго в соответствии с целевым назначением.

В пункте 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ установлено, что медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в страховую медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования. Для осуществления операций с целевыми средствами страховые медицинские организации открывают отдельные банковские счета в кредитных организациях, соответствующих требованиям, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 14 Закона N 326-ФЗ).

Согласно изложенной в определении от 24.10.2013 N 1648-О позиции Конституционного Суда Российской Федерации в системе действующего правового регулирования средства ОМС, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам ОМС, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере ОМС, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.

Согласно части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Частью 2 указанной статьи Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона. Требования к структуре и содержанию указанного тарифного соглашения устанавливаются Федеральным фондом.

Структура тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС на территории Астраханской области в 2020, 2021 годах установлена положениями части 1 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, пунктом 1.2.4 Тарифного соглашения на 2020 год и Тарифного соглашения на 2021 год (т. 2 л.д. 104-131).

Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по ОМС приведена в разделе XII Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от ДД.ММ.ГГГГ Nн (далее - Правила Nн).

Согласно пункту 192 Правил Nн в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, а также затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

Управление Федерального казначейства по Астраханской области установлено, что в 2020, 2021 годах ГБУЗ Астраханской области "Городская поликлиника N 1" произвело оплату штрафов за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание медицинское помощи ненадлежащего качества на основании решений и Предписаний за счет средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства ОМС.

Между тем, судьей районного суда не учтено, что расходы на уплату штрафов и пени не предусмотрены Федеральным законом N 326-ФЗ, оплата штрафа и пени на основании Требования не является необходимым условием для обеспечения деятельности медицинской организации.

Расходы на оплату штрафа и пени не относятся ни к категории затрат медицинской организации, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемых в процессе её предоставления, ни к категории затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемых непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), а пеня в данном случае выступает мерой государственного принуждения, обеспечивающей реализацию публичного интереса в своевременном поступлении суммы налога в бюджет (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N-ЭС20-2879 по делу N А40-86746/2019).

Также расходы на оплату пени и штрафа не входят в установленный в пунктах 192 - 195 Правил N 108н перечень видов затрат медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), которые включаются в состав тарифа на оплату медицинской помощи.

Так, согласно письму Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ от ДД.ММ.ГГГГ N-и, к числу основных задач распределения затрат относится разнесение затрат по видам оказываемых услуг по источникам финансирования, поскольку затраты на оказание одних и тех же видов услуг при различных источниках финансирования могут оказаться различными. При этом недопустимы ситуации, когда при наличии нескольких источников финансирования определенные виды затрат будут возмещаться исключительно за счет средств ОМС. В данном случае учреждение осуществляет один вид деятельности - оказание медицинской деятельности и имеет несколько источников финансирования.

При рассмотрении дела нижестоящими судебными инстанциями не учтено отсутствие оснований для оплаты начисленных пеней и штрафов за счет средств обязательного медицинского страхования.

Таким образом, выводы судьи Ленинского районного суда г. Астрахани и Астраханского областного суда основаны на ошибочном толковании норм закона, сделаны без учета приведенных выше правовых норм, в связи с чем, принятые по настоящему делу судебные акты не могут быть признаны законными и подлежат отмене.

Как усматривается из материалов дела, обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения в отношении ГБУЗ "Астраханской области "Городская поликлиника N 1" дела об административном правонарушении, имели место 16 сентября 2021 года.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел, на момент рассмотрения в Четвертом кассационном суде общей юрисдикции настоящей жалобы истек.

Исходя из положений части 1 статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по истечении установленного срока давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого прекращено производство по делу, обсуждаться не может, так как это ухудшает положение этого лица.

Таким образом, настоящее дело об административном правонарушении на данный момент не может быть направлено на новое рассмотрение.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах решение судьи Ленинского районного суда г. Астрахани от 27 июня 2023 года, решение судьи Астраханского областного суда от 01 сентября 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ГБУЗ Астраханской области "Городская поликлиника N 1" подлежат отмене.

При этом, поскольку в рамках рассмотрения настоящей жалобы, состоявшиеся по делу судебные решения о прекращении производства по делу признаны незаконными и подлежащими отмене, а возвращение дела на новое рассмотрение в Ленинский районный суд "адрес" невозможно, постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ, которым ГБУЗ Астраханской области "Городская поликлиника N" привлечено к административной ответственности, также подлежит отмене, так как иное ухудшало бы положение ГБУЗ "Астраханской области "Городская поликлиника N 1".

Производство по данному делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

жалобу заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 удовлетворить частично.

Постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Астраханской области ФИО3 от 07 декабря 2022 года, решение судьи Ленинского районного суда г. Астрахани от 27 июня 2023 года, решение судьи Астраханского областного суда от 01 сентября 2023 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ГБУЗ АО "Городская поликлиника N 1" отменить.

Производство по данному делу на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Судья Четвертого кассационного

суда общей юрисдикции А.Е. Русаков