Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2023 г. по делу N 8а-9939/2023[88а-10878/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Хабаровска на решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 4 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 22 марта 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Хабаровска в интересах неопределённого круга лиц к администрации города Хабаровска, Правительству Хабаровского края, министерству строительства Хабаровского края, министерству финансов Хабаровского края о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царёвой М.Г, представителя Правительства Хабаровского края ФИО3, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Хабаровска обратился в Железнодорожный районный суд города Хабаровска Хабаровского края в интересах неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением к администрации города Хабаровска (далее - Администрация), Правительству Хабаровского края (далее - Правительство), в котором, с учётом последующего уточнения заявленных требований, просил:

- возложить на Правительство обязанность произвести финансирование Администрации в целях строительства автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных ул. Донской - ул. Новой в Железнодорожном районе города Хабаровска;

- возложить на Администрацию обязанность произвести строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных ул. Донской - ул. Новой в Железнодорожном районе города Хабаровска.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в городе Хабаровске Хабаровского края в пределах территории, ограниченной указанными выше улицами, многодетным семьям предоставлены земельные участки для улучшения их жилищных условий, которые не обеспечены транспортной инфраструктурой (внутриквартальной улично-дорожной сетью), что нарушает права и охраняемые законом интересы многодетных семей, поскольку они не могут освоить предоставленные им земельные участки.

Определением судьи Железнодорожного районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 23 июня 2022 года к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены министерство строительства Хабаровского края и министерство финансов Хабаровского края.

Определением Железнодорожного районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 23 июня 2022 года административное дело передано для рассмотрения по подсудности в Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края.

Решением Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 4 октября 2022 года на Администрацию возложена обязанность произвести строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных ул. Донской - ул. Новой в Железнодорожном районе города Хабаровска. В удовлетворении остальной части административных исковых требований было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 22 марта 2023 года решения суда первой инстанции оставлено без изменения, одновременно его резолютивная часть дополнена указанием на частичное удовлетворение заявленных прокурором города Хабаровска административных исковых требований, а также указанием на срок исполнения возложенной на Администрацию обязанности: в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

28 сентября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная через Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края 13 сентября 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене решения и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований, заявленных к Администрации.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда от 16 октября 2023 года данная кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Помимо прокурора и представителя Правительства, представители иных участвующих в деле лиц, извещённых о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 4 октября 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 22 марта 2023 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Исходя из содержания статей 21, 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 9 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ) предусмотрено, что к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счёт средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлечённых в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

В свою очередь, под "дорожной деятельностью" понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручалось разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трёх и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Администрация является исполнительно-распорядительным органом городского округа "Город Хабаровск", наделённым статьёй 41 Устава городского округа "Город Хабаровск", принятого решением Хабаровской городской Думы от 13 июля 2004 года N 509 (далее - Устав), функциями по решению вопросов местного значения в интересах населения города Хабаровска.

Постановление Администрации от 21 сентября 2018 года N 3244 утверждена муниципальная программа "Развитие городской улично-дорожной сети и благоустройства городского округа "Город Хабаровск" на 2021 - 2030 годы", в перечень мероприятий которой, финансируемых за счёт средств городского бюджета, включено создание инженерной и транспортной инфраструктуры к земельным участкам, предоставляемым (предоставленным) в собственность бесплатно гражданам, имеющим трёх и более детей, в целях жилищного строительства (пункт 2.6 Приложения N 2 к указанной муниципальной программе).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов административного дела, земельные участки, предоставленные в 2012 - 2013 годах в соответствии с положениями Закона Хабаровского края от 29 июля 2015 года N 104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае" в городе Хабаровске в районе ул. Донской - ул. Новой гражданам, имеющим трёх и более детей, не обеспечены автомобильными дорогами и внутриквартальными проездами, что приводит к нарушению прав и охраняемых законом интересов указанных граждан.

Частично удовлетворяя заявленные административные исковые требования, Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края, в выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ, Устава, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, указал в решении, что организация и осуществление дорожной деятельности в пределах границ городского округа "Город Хабаровск" отнесена к полномочиям Администрации, которая в нарушение требований действующего законодательства в течение длительного периода времени не приняла мер по обеспечению земельных участков, предоставленных гражданам, имеющим трёх и более детей, улично-дорожной сетью. В связи с этим, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, суды нижестоящих инстанций возложили на Администрацию обязанность в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу осуществить строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных ул. Донской - ул.

Новой в Железнодорожном районе города Хабаровска. В то же время, суды в решении и апелляционном определении отказали в удовлетворении требований прокурора к Правительству о возложении обязанности произвести финансирование Администрации в целях строительства соответствующих автомобильных дорог, указав, что, по общему правилу, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения должна осуществляться за счёт средств местного бюджета, тогда как со стороны Правительства не было допущено какого-либо незаконного бездействия, поскольку субсидии бюджетам муниципальных образований Хабаровского края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований по реализации муниципальных программ, предусматривающих мероприятия по комплексному развитию территорий в целях жилищного строительства в рамках реализации государственной программы "Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае", утверждённой постановлением Правительства от 22 июня 2012 года N 205-пр, предоставляются в Порядке, приведённом в Приложении N 12 к данной государственной программе. Администрация была вправе подготовить заявку на получение таких субсидий в соответствии с Порядком.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами судов первой и апелляционной инстанций, изложенными в обжалуемых судебных актах, у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к таким выводам, подробно со ссылками на установленные по делу обстоятельства и нормы материального права приведены в решении и апелляционном определении.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Понятие "организация", используемое в части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг.

По результатам рассмотрения настоящего административного дела суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о том, что Администрация в нарушение требований пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, части 9 статьи 6, части 1 статьи 34 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ не принимает мер, направленных на решение вопроса местного значения, - осуществление необходимой дорожной деятельности пределах границ городского округа "Город Хабаровск" в районе ул. Донской - ул. Новой.

Приведённые в кассационной жалобе доводы не содержат указаний на обстоятельства, которые бы опровергали соответствующие правильные выводы, положенные в основу решения и апелляционного определения. По существу эти доводы сводятся к несогласию с позицией судов, а также к неверному толкованию положений нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения, в связи с чем эти доводы не могут являться основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Таким образом, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 4 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 22 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Хабаровска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи