Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 февраля 2024 г. по делу N 66а-177/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Белоногого А.В, судей Вдовиченко С.В. и Шадриной Е.В, при секретаре Веселовой Н.Н, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-281/2023 по апелляционной жалобе муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 ноября 2023 года, которым удовлетворён административный иск Ланвер В.А. о признании не действующим решения муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12 октября 2022 года N122 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителей административного ответчика, муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино Мориновой Н.О. и Бочкаревой Э.А, настаивавших на доводах жалобы, представителя административного истца Ланвер В.А. - Тимофеева Ю.А, возражавшего против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Первоначально Тимофеев Ю.А. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12 октября 2022 года N122 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов".

Административный иск Тимофеева Ю.А. мотивирован нарушением процедуры официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта, что выразилось в отсутствии опубликования акта в порядке, установленном статьёй 39 Устава внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино.

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 27 апреля 2023 года административный иск Тимофеева Ю.А. принят к производству Санкт-Петербургского городского суда для рассмотрения по первой инстанции (том 1, л.д.65-66).

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2023 года к участию в деле в качестве соистца привлечена Ланвер (Сапрыкина) В.А. (том 1, л.д.100-106, 110-111).

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2023 года производство по административному делу по административному иску Тимофеева Ю.А. прекращено (том 1, л.д.133-135).

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2023 года определение Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2023 года оставлено без изменения (том 2, л.д.66-70).

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 7 июня 2023 года прекращено производство по административному делу по административному иску Ланвер В.А. на основании положений части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2023 года определение Санкт-Петербургского городского суда от 7 июня 2023 года отменено, административное дело по административному иску Ланвер В.А. направлено для рассмотрения по существу в суд первой инстанции (том 2, л.д.78-82).

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 11 сентября 2023 года административное дело по административному иску Ланвер В.А. принято к производству по первой инстанции Санкт-Петербургского городского суда (том 2, л.д.87-88).

В ходе судебного разбирательства административный истец указал, что оспариваемый акт является нормативным правовым актом, который утратил силу, однако в период его действия он был применён к Ланвер В.А, которая являлась сотрудником организационно-правового отдела Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино. На основании оспариваемого решения принято распоряжение от 1 ноября 2022 года N 35 о проведении организационно-штатных мероприятий в период с 7 ноября 2022 года по 31 января 2023 года. На основании распоряжения от 3 ноября 2022 года N 36 в соответствии с оспариваемым решением утверждено и введено в действие с 1 января 2023 года по 31 января 2023 года новое штатное расписание.

Уведомлениями N и от N Ланвер (Сапрыкина) В.А. извещена о предстоящем сокращении численности штата местной администрации, указано, что с административным истцом будет расторгнут служебный контракт 31 января 2023 года на основании пункта 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации. В указанных уведомлениях Ланвер (Сапрыкиной) В.А. также предложены вакантные должности. На основании распоряжения N прекращено действие служебного контракта с Ланвер (Сапрыкиной) В.А, она уволена с занимаемой должности с указанной даты.

Административный истец ссылался на то, что оспариваемое регулирование, прекратившее своё действие в связи с принятием решения от 10 мая 2023 года N 144, нарушило его права и законные интересы, поскольку исключило из штатного расписания занимаемую истцом должность, в связи с чем служебные отношения с муниципальным служащим были прекращены на основании пункта 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 7 ноября 2023 года административный иск Ланвер В.А. удовлетворён: суд признал не действующим со дня принятия решение муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12 октября 2022 года N 122 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов".

В апелляционной жалобе административный ответчик, муниципальный Совет внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино, просит судебное решение отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование доводов жалобы административный ответчик указал на то, что оспариваемое решение от 12 октября 2022 года N122 утратило силу в связи с принятием тождественного решения от 10 мая 2023 года N 144, которое опубликовано 11 мая 2023 года в газете "Ведомости Колпинского Городского Совета". В свою очередь, решение от 10 мая 2023 года N 144 утратило силу в связи с принятием решения от 23 августа 2023 года N 151, которое также опубликовано в установленном порядке (в газете "Ведомости Колпинского Городского Совета"). При этом решение от 23 августа 2023 года N 151 утратило силу в связи с принятием решения от 4 октября 2023 года N 155. Из заключения Юридического комитета Правительства Санкт-Петербурга от 12 декабря 2023 года следует, что решение от 4 октября 2023 года N 155 не содержит правовых норм (правил поведения), рассчитанных для неопределённого круга лиц, на неоднократное применение, в связи с чем не является нормативным правовым актом, а потому для оспариваемого решения от 12 октября 2022 года N122 публикация в официальном источнике не является обязательной.

Судом первой инстанции, по мнению подателя жалобы, не учтено, что оспариваемое решение применялось в отношении административного истца в части регулирования служебных отношений, отсутствие же публикации оспариваемого решения не повлекло нарушения трудовых прав Ланвер В.А. Кроме того, судом не принято во внимание, что административным истцом пропущен срок на обращение в суд, предусмотренный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, истец не был лишён возможности обратиться в суд в порядке судебного нормоконтроля в период действия оспариваемого решения, а также за судебной защитой своих нарушенных прав в порядке гражданского судопроизводства в установленные законом сроки.

Иным доводом апелляционной жалобы административного ответчика является то, что административное дело рассмотрено без привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино, тогда как на основании оспариваемого распоряжения проводились организационно-штатные мероприятия местной администрации, в связи с чем проведённые мероприятия затрагивают права и законные интересы администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино. С учётом изложенного, податель жалобы указал на наличие безусловного основания для отмены обжалуемого решения суда на основании пункта 1 части 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившего административного истца, извещённого судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не просившего об отложении судебного заседания, доверившего ведение дела представителю, явившемуся в заседание суда апелляционной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции исходил из нарушения порядка вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта, указал, что данное решение в установленном порядке не опубликовано.

Соглашаясь с выводом суда о нормативном характере оспариваемого решения, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения иска по мотиву его неопубликования.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 31 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке. В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объёме.

Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чём должен содержаться в резолютивной части судебного акта (пункт 50 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50).

В силу части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу возложена на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регламентированы общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации; в систему таких актов в силу пункта 2 части 1 статьи 43 указанного Федерального закона входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Согласно статье 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (часть 1). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования (часть 2).

В соответствии с частью 3 статьи 47 этого же закона порядок обнародования муниципальных правовых актов, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на нетождественности понятий "обнародование" и "официальное опубликование", в своём постановлении от 27 мая 2021 года N 23-П указал, что пункт 6 части 1 статьи 44, части 1 и 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", рассматриваемые в системе правового регулирования, обязывая муниципальные образования в своих уставах определить порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не предполагают вступления таких актов в силу без их официального опубликования и при этом наделяют муниципальные образования полномочием самостоятельно предусмотреть в интересах граждан наряду с порядком официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов дополнительные способы их обнародования.

Вопросы порядка введения в действие муниципального правового акта и его опубликования регламентированы в статье 39 Устава внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения, и в действующей редакции (далее Устав).

Согласно данной норме, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу в день, следующий за днём их официального опубликования (обнародования) (пункт 1 статьи 39); опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования города Колпино осуществляется не позднее 10-ти дней со дня их принятия (издания), если нормативным правовым актом не установлено иное (пункт 3 статьи 39); официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в местной газете "Ведомости Колпинского Городского Совета" (пункт 4 статьи 39).

Кроме того, Уставом предусмотрено, что решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов муниципального Совета, если иное не установлено федеральным законом (пункт 9 статьи 27); нормативные правовые акты муниципального Совета, предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение муниципального Совета муниципального образования по инициативе Главы местной администрации или при наличии заключения Главы местной администрации (пункт 12 статьи 27).

Нормативные и иные правовые акты муниципального Совета входят в систему муниципальных правовых актов муниципального образования (подпункт 2 пункта 1 статьи 38 Устава). Муниципальный Совет состоит из 20 депутатов, которые избираются на муниципальных выборах, проводимых на основе мажоритарной избирательной системы по пяти многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования (пункт 1 статьи 22 Устава).

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции установлено и не оспорено, что оспариваемое решение не опубликовано в установленном Уставом муниципального образования порядке.

Между тем, из представленных сведений следует, что оспариваемое решение 18 октября 2022 года размещено на официальном сайте внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино в разделе "Ненормативные правовые акты" (том 1, л.д.152).

То обстоятельство, что оспариваемое решение не было опубликовано в местной газете "Ведомости Колпинского Городского Совета" в соответствии с пунктом 4 статьи 39 Устава, а было размещено на официальном сайте внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино в разделе "Ненормативные правовые акты", не свидетельствует о существенном нарушении процедуры введения данного акта в действие, поскольку возможность ознакомления с данным актом неограниченному кругу лиц была обеспечена.

Следовательно, процедура введения в действие оспариваемого решения после его размещения на официальном сайте муниципального образования соблюдена.

При таком положении, судебная коллегия приходит к выводу, что размещение оспариваемого решения на официальном сайте муниципального образования соответствует положениям статьи 6, части 3 статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и разъяснениям, данным в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в связи с чем вывод суда о наличии оснований для удовлетворения иска по мотиву нарушения порядка опубликования муниципального правового акта признаётся несостоятельным, а потому решение суда, принятое по указанному основанию, не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с вынесением нового по существу заявленных требований.

При этом нельзя согласиться с доводами апелляционной жалобы о нарушении судом правил подсудности и порядка рассмотрения дела в связи с тем, что оспариваемый акт не является нормативным.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При этом признание того или иного акта нормативно-правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

Поскольку оспариваемое решение определяет структуру местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеры должностных окладов муниципальных служащих, т.е. является актом общего действия, обязательным для исполнения на территории муниципального образования, в связи с чем распространяет своё действие на неопределённый круг лиц, в том числе на потенциальных претендентов на должности муниципальной службы, подлежит применению неоднократно.

Следовательно, оспариваемое решение является муниципальным нормативным правовым актом, принято уполномоченным органом по вопросу, отнесённому к его ведению, содержит правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области муниципальной службы. Данное решение размещено на официальном сайте муниципального образования.

При таких обстоятельствах, довод апелляционной жалобы о том, что настоящее административное дело рассмотрено без привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино, тогда как на основании оспариваемого распоряжения проводились организационно-штатные мероприятия местной администрации, в связи с чем оно затрагивает права и законные интересы администрации, признаётся несостоятельным. Вопреки данным доводам, решением суда по настоящему делу вопрос о правах и обязанностях администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино не разрешён. Обжалуемый судебный акт принят в порядке судебного нормоконтроля на предмет проверки соответствия оспариваемого нормативного правового акта, распространяющегося своё действие на неопределённый круг лиц, нормам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что из заключения Юридического комитета Правительства Санкт-Петербурга от 12 декабря 2023 года следует, что решение от 4 октября 2023 года N 155 не содержит правовых норм (правил поведения), рассчитанных для неопределённого круга лиц, на неоднократное применение, в связи с чем не является нормативным правовым актом, а потому для него публикация в официальном источнике не является обязательной, основанием для вывода о ненормативном характере оспариваемого решения не является.

Из данного заключения (том 2, л.д.245-246) усматривается, что в нём идёт речь не об оспариваемом решении, утвердившем, помимо структуры местной администрации (приложение N 1), ещё и количество штатных единиц и размеры должностных окладов муниципальных служащих (Приложение N 2), а об иных решениях (от 4 октября 2023 года N 154, 155, 158), которыми не были утверждены наименование должностей, их количество и размеры должностных окладов.

Таким образом, ссылка на тождество оспариваемого решения и вышеуказанных решений от 4 октября 2023 года является ошибочной, каждый из упомянутых актов регулирует указанные в них правоотношения.

Проверяя оспариваемое решение на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия исходит из следующего.

Решение N 122 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов" принято 12 октября 2022 года муниципальным Советом внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино на соответствующем заседании (том 1, л.д.116-118, 122-124).

В заседании изначально принимали участие 11 депутатов, в дальнейшем к участию в заседании присоединились 2 депутата, за принятие решения единогласно проголосовали все 13 депутатов.

Оспариваемым решением утверждена структура местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино согласно приложению N 1 (пункт 1); установлены наименование должностей, их количество и размеры должностных окладов муниципальных служащих согласно приложению N 2 (пункт 2).

Решением муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 10 мая 2023 года N 144 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов" оспариваемое решение признано утратившим силу (том 1, л.д.119-121, 125-128).

Решение муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 10 мая 2023 года N 144 утратило силу в связи с принятием решения от 23 августа 2023 года N151 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино" (том 2, л.д.106-107).

В ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемое решение было применено к Ланвер (Сапрыкиной) В.А.

Из материалов дела следует, что Ланвер (Сапрыкина) В.А. являлась сотрудником организационно-правового отдела Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино.

На основании оспариваемого решения главой Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино 1 ноября 2022 года издано распоряжение N 35, которым постановлено провести организационно-штатные мероприятия в период с 7 ноября 2022 года по 31 января 2023 года.

В соответствии с распоряжением главы Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино от 3 ноября 2022 года N 36, принятым на основании оспариваемого решения, утверждено и введено в действие с 1 января 2023 года по 31 января 2023 года новое штатное расписание Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино.

Уведомлениями Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ Ланвер (Сапрыкина) В.А. извещена о предстоящем сокращении численности штата местной администрации, указано, что с административным истцом 31 января 2023 года будет расторгнут служебный контракт на основании пункта 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации.

В данных уведомлениях административному истцу предложены вакантные должности в Местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино.

На основании распоряжения главы Местной администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Колпино ДД.ММ.ГГГГ N прекращено действие служебного контракта с Ланвер (Сапрыкиной) В.А, которая уволена с указанной даты с занимаемой должности на основании пункта 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации (том 2, л.д.18-53).

Сведений о наличии индивидуального служебного спора о признании незаконным увольнения истца не представлено.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что оспариваемым решением изменено штатное расписание местной администрации, что повлекло увольнение истца с занимаемой должности.

Между тем, данные доводы не свидетельствует о противоречии оспариваемого решения нормам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 3 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Применительно к городам федерального значения специфика организации местного самоуправления, связанная с территориальными особенностями этих субъектов Российской Федерации, установлена в статье 79 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Из указанной нормы следует, что местное самоуправление в городах федерального значения - субъектах Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях (часть 1); перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами данных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства; предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (часть 3).

В части 8 статьи 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации отражено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно части 3 статьи 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным законом.

Как следует из положений Устава в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения, и в действующей редакции, в структуру органов местного самоуправления муниципального образования входят:

муниципальный Совет - представительный орган муниципального образования город Колпино;

глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя муниципального Совета;

местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования город Колпино;

контрольно-счётный орган муниципального образования город Колпино (пункт 1 статьи 20).

К полномочиям муниципального Совета относится формирование органов муниципального образования (подпункт 1 пункта 2 статьи 24 Устава); структура местной администрации утверждается муниципальным Советом по представлению главы местной администрации (пункт 3 статьи 34 Устава); муниципальный Совет по вопросам, отнесённым к его компетенции, принимает решения (пункт 3 статьи 38).

Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" урегулированы правоотношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае сокращения численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя.

Как следует из разъяснений, данных в пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", в соответствии с частью 3 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации увольнение работника в связи с сокращением численности или штата работников организации индивидуального предпринимателя допускается, если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учётом его состояния здоровья. Судам следует иметь в виду, что работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. При решении вопроса о переводе работника на другую работу необходимо также учитывать реальную возможность работника выполнять предлагаемую ему работу с учётом его образования, квалификации, опыта работы.

Как установлено статьёй 179 Трудового кодекса Российской Федерации, при сокращении численности или штата работников преимущественное право на оставление на работе предоставляется работникам с более высокой производительностью труда и квалификацией.

Таким образом, принятие решения об изменении структуры, штатного расписания, численного состава работников организации относится к исключительной компетенции работодателя, который вправе расторгнуть трудовой договор с работником в связи с сокращением численности или штата работников организации при условии соблюдения установленного Трудовым кодексом Российской Федерации порядка увольнения и гарантий, направленных против произвольного увольнения, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в определениях от 24 февраля 2011 года N 236-О-О, от 24 сентября 2012 года N 1690-О.

Между тем, в порядке судебного нормоконтроля суд не вправе входить в обсуждение вопроса целесообразности принятия представителем нанимателя конкретных решений об изменении структуры, штатного расписания, численного состава работников местной администрации. Оценка обоснованности сокращения численности или штата работников недопустима, поскольку подобное вмешательство свидетельствовало бы о неправомерном ограничении права представителя нанимателя самостоятельно и под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения по вопросу подбора и расстановки кадров, притом, что принятие таких решений относится к исключительной компетенции представителя нанимателя.

При этом при реализации исключительной компетенции органов местного самоуправления по изменению структуры, штатного расписания и численности работников действия представителя нанимателя должны являться обоснованными, не произвольными, что предполагает при разрешении именно индивидуального служебного спора исследование судом причин, побудивших представителя нанимателя сократить штат работников, наличие объективной связи между таким событием и предстоящим сокращением должности истца. Исследование таких обстоятельств в рамках административного дела в порядке судебного нормконтроля не предусмотрено.

На основании вышеуказанного, принятие решения об изменении структуры, штатного расписания, численного состава муниципальных служащих местной администрации, в том числе о сокращении вакантных должностей, относится к исключительной компетенции представителя нанимателя; суд не вправе входить в обсуждение вопроса целесообразности либо нецелесообразности принятия органами местного самоуправления конкретных организационно-штатных решений; судебная коллегия приходит к выводу о том, что данный пункт решения не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для его признания не действующим не имеется.

Проверяя пункт 2 оспариваемого решения, судебная коллегия учитывает, что данным пунктом установлены размеры должностных окладов муниципальных служащих данного муниципального образования согласно приложению N 2.

Согласно статье 25 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в структуру органов местного самоуправления входит, помимо прочих, местная администрация муниципального образования; порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьёй 2 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 348-54 "О Реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге и предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга, членов выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборных должностных лиц местного самоуправления в Санкт-Петербурге, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Санкт-Петербурге" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, денежное содержание лиц, замещающих должности, перечисленные в Реестре муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, состоит из должностного оклада и дополнительных выплат (ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия труда (службы), ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин, премии по результатам труда, материальной помощи) (пункт 1).

Денежное содержание лиц, замещающих должности, перечисленные в Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге, состоит из должностного оклада и дополнительных выплат (ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия труда (службы), ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин, премии по результатам труда, материальной помощи) (пункт 2).

Денежное содержание лиц, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, устанавливается муниципальными правовыми актами муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга в размере, не превышающем предельные нормативы размеров оплаты труда, установленные названным Законом Санкт-Петербурга (пункт 3).

В приложении N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 348-54 утверждён Реестр муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, в котором для соответствующей категории муниципальных образований установлены предельные нормативы должностного оклада в расчётных единицах.

Изложенные в оспариваемом муниципальном нормативном правовом акте размеры должностных окладов муниципальных служащих местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино (в приложении N 2) не превышают предельных нормативов должностных окладов в расчётных единицах, установленных в приложении N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 20 июля 2006года N 348-54, которым утверждён Реестр муниципальных должностей в Санкт-Петербурге.

С учётом указанного, поскольку муниципальный нормативный правовой акт как акт меньшей юридической силы должен соответствовать нормам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Закону Санкт-Петербурга от 20 июля 2006года N 348-54, в котором установлены Предельные нормативы размера должностного оклада (в расчётных единицах) должностей муниципальной службы Санкт-Петербурга; данным нормативам оспариваемое решение не противоречит; судебная коллегия не усматривает оснований для признания оспариваемого решения в части пункта 2 не действующим, в связи с чем в удовлетворении администратвиного иска в этой части следует отказать.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 ноября 2023 года не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового об отказе в удовлетворении заявленных требований.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 ноября 2023 года отменить.

В удовлетворении административного иска Ланвер В.А. о признании не действующим решения муниципального Совета внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино от 12 октября 2022 года N122 "Об утверждении структуры местной администрации внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга город Колпино и размеров должностных окладов" - отказать.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: