Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 66а-138/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Семейкиной С.А, Шмидт Т.Е.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козловской Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 92RS0002-01-2023-000521-25 (N 3а-114/2023) по административному исковому заявлению Васильева Василия Васильевича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Севастополя от 4 марта 2019 г. N 141-ПП "Об утверждении градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории в районе бухты Омега - проспект Античный" в Гагаринском муниципальном округе"

по апелляционным жалобам Васильева Василия Васильевича и департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 4 октября 2023 г. о частичном удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Сиротиной Е.С, объяснения административного истца Васильева В.В. и его представителя Муляр В.Я, представителей Правительства Севастополя Роговой В.А. и Зарытовской Е.А, представителя департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Сучу Я.С, выслушав заключение прокурора Ляпиной О.В, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Севастополя от 4 марта 2019 г. N 141-ПП "Об утверждении градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории в районе бухты Омега - проспект Античный" в Гагаринском муниципальном округе" (далее - Проекты планировки и межевания территории) земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: г. "адрес"; земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"; земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"; земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", включены в территорию общего пользования в связи с размещением автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения "Пр-т Античный - ул. Челнокова".

Нормативный правовой акт подписан высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации Губернатором города Севастополя Овсянниковым Д.В, опубликован 4 марта 2019 г. на официальном сайте Правительства Севастополя в сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru).

Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения, о признании недействующими Проектов планировки и межевания территории в части наложения красных линий на принадлежащие ему на праве собственности объекты недвижимого имущества: земельный участок с кадастровым номером N и жилой дом с кадастровым номером N, расположенные по адресу: "адрес"; земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"; земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес"; земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", и установлении красных линий по границам земельных участков без включения их в территорию общего пользования.

В обоснование заявленных требований указано, что включение предусмотренными Проектом планировки и межевания территории красными линиями принадлежащих истцу объектов недвижимости в границы территории общего пользования нарушает права административного истца, препятствует в использовании объектов по назначению и противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам - статьям 1, 23, 30, 42, 43, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации.

Решением Севастопольского городского суда от 4 октября 2023 г, с учетом определения Севастопольского городского суда от 22 ноября 2023 г. об исправлении описки в кадастровом номере земельного участка, исковые требования удовлетворены частично - Проекты планировки и межевания территории признаны недействующими в той мере, в какой в нормативном правовом акте не определено, подлежат ли земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд; в удовлетворении остальных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Васильев В.В, ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, приводит доводы, аналогичные доводам административного искового заявления, указывает на отсутствие законных оснований для включения красными линиями в границы территории общего пользования принадлежащих ему на праве собственности земельных участков и жилого дома, просит об отмене решения суда и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционной жалобе департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя просит об отмене решения суда в части удовлетворения исковых требований как постановленного с нарушением норм материального права, принятии по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме, ссылаясь на отсутствие оснований для указания на резервирование и (или) изъятие спорных участков, на образование указанных в резолютивной части решения земельных участков после принятия Проектов планировки и межевания территории.

Правительством Севастополя представлен отзыв в поддержку доводов апелляционной жалобы департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя и возражения относительно апелляционной жалобы истца.

Прокурором представлены возражения относительно апелляционных жалоб.

В судебном заседании апелляционной инстанции административный истец Васильев В.В. и его представителя Муляр В.Я, представители Правительства Севастополя Рогова В.А. и Зарытовская Е.А, представитель департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Сучу Я.С. поддержали свои апелляционные жалобы, ссылаясь на незаконность решения суда.

Прокурор Ляпина О.В. полагала решение суда не подлежащим отмене или изменению.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав участников спора, заключение прокурора, изучив доводы апелляционных жалоб, отзыва, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Удовлетворяя исковые требования о признания недействующими Проектов планировки и межевания территории в той мере, в какой в нормативном правовом акте не определено, подлежат ли спорные земельные участки резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, и отказывая в иске в остальной части, суд первой инстанции исходил из следующего.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" нормативные правовые акты Автономной Республики Крым и города Севастополя, Республики Крым и города с особым статусом Севастополя действуют на территориях соответственно Республики Крым и города федерального значения Севастополя до окончания переходного периода или до принятия соответствующих нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Республики Крым, нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта города федерального значения Севастополя.

В силу части 1 статьи 23 указанного Федерального конституционного закона законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Законом.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ, согласно части 9 которой предусмотрено, что утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, а также положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 31, 35 Устава города Севастополя, принятого Законодательным Собранием города Севастополя 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС, статей 8, 23, 25 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", Регламента Правительства Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 24 ноября 2015 г. N 1084-ПП, Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актах города Севастополя", суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Севастополя с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Вместе с тем, административным истцом заявлено о том, что в представленном на публичные слушания проекте красные линии не пересекали границы его земельных участков и жилого дома.

При этом истцом также заявлено о том, что в ходе публичных слушаний 17 декабря 2018 г. им были внесены предложения по переносу предлагаемых проектом красных линий, проходящих через земельные участки, расположенные по "адрес".

Данный противоречивый довод истца судебная коллегия находит необоснованным, поскольку согласно протоколу собрания участников публичных слушаний от 17 декабря 2018 г. N 78 от Васильева В.В. поступили предложения по переносу предлагаемых проектом красных линий, проходящих через земельные участки, расположенные по "адрес" (пункт 35).

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.

Положения статей 5.1, 42, 43 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Следовательно, значимым обстоятельством является факт проведения публичных слушаний, а высказанные в ходе публичных слушаний замечания административного истца не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения и ставить под сомнение сам факт проведения публичных слушаний и соблюдение ответчиком порядка принятия нормативного правового акта.

Предложения Васильева В.В. были приняты к сведению, что подтверждается протоколом и заключением по результатам публичных слушаний от 17 декабря 2018 г.

Приходя к выводу о соблюдении процедуры принятия Проектов планировки и межевания территории применительно к спорной территории и отвергая доводы административного истца о наличии нарушений в данной части, судебная коллегия исходит из того, что поступившие в ходе публичных слушаний предложения истца были приняты к сведению, учтены, что свидетельствует о соблюдении процедуры принятия оспариваемого акта.

С учетом протокола публичных слушаний, заключения о результатах публичных слушаний принято решение об утверждении Проектов планировки и межевания территории, что в полной мере соответствует требованиям статьи 5.1 ГрК РФ и обеспечивает справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Проверяя соответствие содержания постановления Правительства Севастополя от 4 марта 2019 г. N 141-ПП об утверждении градостроительной документации в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о признании недействующим оспариваемого постановления в той мере, в какой в нормативном правовом акте не определено, подлежат ли спорные земельные участки резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, и о соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемого постановления в остальной части.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции с выводами суда первой инстанции соглашается.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы (статья 9 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.

Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной, если планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов) (пункт 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории (включая процедуры согласования его проекта) регламентированы статьей 45 ГрК РФ.

Согласно частям 1, 3, 6 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов регионального значения.

В соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В силу положений части 12.1 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных частями 3, 3.1 и 4.2 настоящей статьи, осуществляют проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решение об утверждении такой документации или о направлении ее на доработку. Органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных частями 4 и 4.1 настоящей статьи, осуществляют проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такой документации, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 46 настоящего Кодекса, об утверждении такой документации или о направлении ее на доработку.

Статьей 42 ГрК РФ предусмотрено, что проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии (Порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства); границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства; положение о характеристиках планируемого развития территории; положения об очередности планируемого развития территории, содержащие этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат, в том числе, карту планировочной структуры территорий с отображением границ элементов планировочной структуры; схему организации движения транспорта и пешеходов, отражающую местоположение объектов транспортной инфраструктуры, а также схему организации улично-дорожной сети; схему границ территорий объектов культурного наследия; схему границ зон с особыми условиями использования территории; схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Согласно статье 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования. Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта. Основная часть проекта межевания территории включает в себя чертежи межевания территории и текстовую часть, включающую, в том числе, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков; сведения о границах территории, в отношении которой утвержден проект межевания.

Согласно статье 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11); территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12).

В силу пункта 19 статьи 1 ГрК РФ объекты регионального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 10.1 статьи 1 ГрК РФ).

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Приказом Госстандарта от 31 октября 2017 г. N 52-пнст утвержден "ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

К элементам улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221, относятся улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Из приведенных правовых норм следует, что нормативная регламентация градостроительной деятельности носит комплексный характер, при этом проект планировки территории должен соответствовать действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что Васильев В.В. является сособственником объектов недвижимости:

- земельного участка с кадастровым номером N, площадью 400 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), право собственности зарегистрировано 25 марта 2022 г, и жилого дома с кадастровым номером N, площадью 280 кв. м, право собственности зарегистрировано 20 декабря 2018 г, расположенных по адресу: "адрес";

- земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"; площадью 569 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), право собственности зарегистрировано 25 марта 2022 г.

Истец также является собственником объектов недвижимости:

- земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 484 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), право собственности зарегистрировано 20 декабря 2021 г.;

- земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 484 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), право собственности зарегистрировано 20 декабря 2021 г.

Земельные участки с кадастровыми номерами N и N образованы из земельного участка с кадастровым номером N.

Земельные участки с кадастровыми номерами N и N образованы из земельного участка с кадастровым номером N.

Федеральной целевой программой "Социально - экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2025 г.", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. N 790 в редакции от 11 февраля 2021 г. N 166, 23 апреля 2021 г. N 633, от 30 декабря 2021 г. N 2585, предусмотрено, что по результатам реализации мероприятий по направлению "прочие нужды" Республика Крым и г. Севастополь получат необходимую градостроительную документацию, включая схемы территориального планирования, правила застройки и землепользования, схемы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

Постановлением Правительства Севастополя от 20 октября 2016 г. N 1000-ПП в целях совершенствования нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, улучшения архитектурно-планировочного облика города Севастополя, экологической обстановки, развития зоны общественных рекреационных территорий, создания благоприятных условий для организации отдыха жителей и гостей города Севастополя, создания условий для устойчивого социально-экономического развития, благоприятного инвестиционного климата города Севастополя на основе территориального планирования и градостроительного зонирования утверждена государственная программа города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе".

В соответствии с указанной программой постановлением Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП утверждена градостроительная документация - проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования в целях сохранения и резервирования планируемых коридоров под развитие улично-дорожной сети и обеспечения устойчивого развития территории, сохранения историко-культурной среды, установления границ территории общего пользования, линейных объектов, установления красных линий, обозначающих границы территорий общего пользования, в том числе дорог, улиц, скверов, бульваров, набережных.

Постановлением Правительства Севастополя от 4 марта 2019 г. N 141-ПП утверждена градостроительная документация "Проект планировки и проект межевания территории в районе бухты Омега - проспект Античный" в Гагаринском муниципальном округе" в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Проектируемая территория, площадью 25, 2 га, находится в кадастровом квартале N, входит в границы объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" согласно приказу Министерства культуры РФ от 12 августа 2016 г. N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения".

Важным элементом, влияющим на архитектурно-планировочную организацию территории, является наличие береговой полосы (полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования). В границах береговой полосы обустраивается зона пляжа и набережной.

Основой транспортной инфраструктуры проектируемой территории является улично-дорожная сеть.

Развитие улично-дорожной сети предполагает обеспечение оптимальной транспортной доступности внутри территории проекта планировки, а также связь с внешними автомобильными дорогами. С целью разгрузки транспортных потоков и улучшения дорожной ситуации проектом планировки предлагается связать автодорогу общегородского значения проспект Героев Сталинграда и дорогу районного значения проспект Античный.

В границах утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 4 марта 2019 г. N 141-ПП проектирования расположены сохраняемые красные линии, установленные постановлением Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично- дорожной сети и территории общественного пользования".

В связи с необходимостью расширения улично-дорожной сети за счет земельных участков, в том числе с кадастровыми номерами N и N, не включенных постановлением Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП в проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования, административным ответчиком указанные участки включены в территорию общего пользования в целях строительства/реконструкции автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения "Пр-т Античный - ул. Челнокова".

Образованные впоследствии земельный участок с кадастровым номером N полностью располагается на полотне существующей автомобильной дороги, в границах коридора красных линий улично-дорожной сети; земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N частично расположены на полотне существующей автомобильной дороги и установленных красными линиями границах территории общего пользования.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения; автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; автомобильные дороги местного значения и частные автомобильные дороги.

Автомобильная дорога общего пользования межмуниципального значения "Пр-т Античный - ул. Челнокова" предусмотрена под номером 67 ОП МЗ 67 Н-154 перечнем автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, находящихся в государственной собственности г. Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 30 апреля 2015 г. N 347-ПП "Об утверждении критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечня автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, находящихся в государственной собственности г. Севастополя".

Согласно статье 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. N 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место "Древний город нес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе".

Федеральным законодательством определена возможность строительства на указанной территории объектов инфраструктуры и улично-дорожной сети.

Вопреки доводам истца генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. N 4114, в силу положений статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2002 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", части 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" является действующим и подлежит учету при подготовке градостроительной документации.

Согласно данному генеральному плану спорные земельные участки расположены в проектируемой функциональной зоне курортно-рекреационных учреждений с местами длительного отдыха, не предусматривающей возможность строительства индивидуальных жилых домой.

Проектом генерального плана земельные участки отнесены к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (номер зоны 9.75).

Градостроительным зонированием Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. N 730-ПП, спорные земельные участки включены в территориальную зону индивидуального жилищного строительства (тип 2) (Ж-2.2/Г/-/40).

Вопреки доводам истца, отсутствие на момент принятия оспариваемого акта утвержденных правил землепользования и застройки Севастополя не свидетельствует о не соответствии данного акта иным имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, в том числе генеральному плану.

Предусмотренная правилами землепользования и застройки Севастополя территориальная зона жилой застройки не исключает возможности строительства/реконструкции автомобильной дороги общего пользования межмуниципального значения "Пр-т Античный - ул. Челнокова".

В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Таким образом, отображенные в Проектах планировки и межевания территории красными линиями улично-дорожная сеть и территории общего пользования являются объектами регионального значения.

Утверждение красных линий осуществлено в сфере градостроительной деятельности, не является основанием для прекращения права собственности административного истца на принадлежащее ему недвижимое имущество, при этом является основанием для принятия решения об изъятии, в том числе, путем выкупа, земельных участков и иных объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд.

Следовательно, существующее правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий (определение Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Проекты планировки и межевания территории разработаны в соответствии с требованиями ГрК РФ, ЗК РФ, Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя, с учетом сложившейся планировки территории и требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", заключения о результатах публичных слушаний.

Содержание Проектов планировки и проекта межевания территории соответствует требованиям статей 42 и 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вопреки доводам истца о наличии разрешительной документации, договоров на подключение к инженерным коммуникациям, проекта отвода земельного участка, государственной регистрации права собственности, при утверждении оспариваемых Проектов планировки и межевания территории обеспечен разумный и справедливый баланс публичных и частных интересов.

Доводы апелляционных жалоб не свидетельствуют о том, что установленное градостроительное регулирование является произвольным.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о соблюдении административным ответчиком приоритета публичной цели устойчивого развития территории.

В такой сложной сфере, как градостроительство, власти имеют широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов государственной власти при разработке документов градостроительного планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Судебная коллегия полагает, что дифференциация правового регулирования в отношении спорных земельных участков осуществлена с соблюдением принципа равенства, поскольку различия планирования территории являются допустимыми, объективно оправданными, обоснованными и преследующими конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые проект планировки и проект межевания не противоречат действующим требованиям градостроительного закона, не нарушает прав административного истца, в связи с чем правомерно не усмотрел оснований для признания их не действующими по мотиву их несоответствия нормам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о признании недействующими Проектов планировки и межевания территории в той мере, в какой в нормативном правовом акте не определено, подлежат ли земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционных жалоб об отсутствии необходимости указания в обжалуемом нормативном правовом акте сведений об изъятии земельных участков.

Принимая решение об удовлетворении исковых требований в части, суд первой инстанции указал на то, что в нарушение приведенных норм федерального законодательства, в оспариваемой градостроительной документации не содержится сведений об изъятии спорных земельных участков, что создает правовую неопределенность их судьбы, в связи с чем, признал недействующим оспариваемое постановление Правительства Севастополя в указанной части.

В силу пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно пункту 2 статьи 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, в частности, связанным со строительством, реконструкцией объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов, в том числе, автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ 12.4. проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 г. N 564 "Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов" в проекте планировки территории, помимо иного, учитываются границы существующих земельных участков, учтенных в Едином государственном реестре недвижимости, в границах территории, в отношении которой осуществляется подготовка проекта планировки, с указанием номеров характерных точек границ таких земельных участков, а также форм собственности таких земельных участков и информации о необходимости изъятия таких земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В силу пункта 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории.

Указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с указанными органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Таким образом, к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, образование и постановка на кадастровый учет земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N и N не исключало необходимости включения в оспариваемый нормативный правовой акт нормы об изъятии, резервировании исходных земельных участков с кадастровыми номерами N и N, состоящих на государственном кадастровом учете с определением координат.

Судебный акт принят при соблюдении норм процессуального права и в соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Не умаляя довода ответчика о недопустимости совместного рассмотрения требования истца о признании недействующим нормативного правового акта и требования об установлении красных линий по границам земельных участков без включения их в территорию общего пользования, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда в этой части.

Пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не должен подлежать применению для регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Частью 4 статьи 216 КАС РФ установлен исключительный случай, при котором суд вправе по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта возложить на административного ответчика обязанность. Так, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Заявленное истцом требование об установлении красных линий по границам земельных участков без включения их в территорию общего пользования не связано с устранением выявленной недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, с предметом рассмотрения настоящего административного дела, не является надлежащим способом восстановления прав и законных интересов административного истца и не подлежало разрешению одновременно с требованием об оспаривании нормативного правового акта.

Вместе с тем, судом отказано в удовлетворении как основного требования об оспаривании нормативного правового акта, так и производного требования об установлении красных линий по границам земельных участков без включения их в территорию общего пользования, в связи с чем оснований для оставления данного требования без рассмотрения при таких обстоятельствах не имеется.

Данное производное требование расценивается судом как прерогатива самого административного истца, притом что иные материально-правовые требования им в рамках настоящего дела не заявлялись и судом не разрешались.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 4 октября 2023 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Васильева Василия Васильевича и департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 февраля 2024 г.

Председательствующий

Судьи