Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 06 марта 2024 г. по делу N 8а-2502/2024[88а-4617/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В. и Стаховой Т.М, при участии прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-107/2023 по кассационной жалобе Юрковского "данные изъяты" на решение Архангельского областного суда от 31 марта 2023 года и апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 июля 2023 года, которыми отказано в удовлетворении административного иска Юрковского "данные изъяты" о признании недействующим пункта 6.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы городского округа "Город Архангельск", утвержденного решением Архангельской городской Думы от 02 октября 2015 года N 271.

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения административного истца Юрковского С.М, представителя заинтересованного лица Главы городского округа "Город Архангельск" - Фроловой Е.Е, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Поповой Е.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Архангельской городской Думы (далее - городская Дума) от 2 октября 2015 года N 271 (далее - решение N 271) утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального образования "Город Архангельск" (далее - Положение).

Пункт 6.1 Положения предусматривает, что в процессе оценки кандидата членами конкурсной комиссии заполняются оценочные листы, включающие в себя списки кандидатов и перечень критериев оценки по форме согласно приложению N 4 к настоящему Положению. При этом члены конкурсной комиссии по предложенным критериям оценивают каждого из кандидатов по пятибалльной шкале, занося выставленные баллы в соответствующие графы оценочного листа.

Указанная норма ссылается на Приложение N 4 Положения, которым утверждена форма оценочного листа кандидата на конкурс по отбору кандидатур на должность Главы городского округа "Город Архангельск" (далее - Оценочный лист).

Оценочный лист состоит из четырех столбцов. Первый столбец, содержащий критерии оценки состоит из восьми граф:

1)профессиональное образование, наличие дополнительного профессионального образования;

2)уровень знания Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления;

3)опыт руководящей работы, стаж (опыт) работы или государственной (муниципальной) службы;

4)личностные и деловые качества, необходимые для осуществления полномочий высшего должностного лица городского округа по решению вопросов местного значения городского округа, обеспечения осуществления органами местного самоуправления городского округа полномочий по решению вопросов местного значения городского округа и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными и областными законами;

5)уровень знаний о направлениях деятельности Администрации городского округа, специфики исполнения обязанностей по должности главы городского округа;

6)программа кандидата по развитию городского округа, наличие в программе предложений по развитию городского округа, реализуемость предложений;

7)навыки работы с документами, подготовка отчетов, аналитических материалов, разработка проектов нормативных правовых актов;

8)культура речи, манера разговора, внешний вид, опыт публичных выступлений (презентации).

Столбцы таблицы 2, 3, 4 поименованы: "Кандидат 1", "Кандидат 2" и "Кандидат 3", соответственно. Каждый из них имеет по восемь пустых граф напротив критериев оценки.

Согласно примечанию к "Оценочному листу" оценка кандидатов проводится по пятибалльной системе.

Решениями Архангельской городской Думы от 22 июня 2016 года N 381, от 20 июня 2018 года N 702, от 9 февраля 2022 года N 511 вносились изменения в оспариваемое решение Архангельской городской Думы от 2 октября 2015 года N 271.

Юрковский С.М. обратился в Архангельский областной суд с административным иском к Архангельской городской Думе, в котором просил признать недействующим пункт 6.1 Положения.

Свои требования мотивировал тем, что оспариваемое Положение содержит коррупциогенные факторы. Четких критериев для оценки членами конкурсной комиссии кандидатур на должность Главы муниципального образования "Город Архангельск" в Положении не предусмотрено, что исключает объективности принимаемого решения.

Решением Архангельского областного суда от 31 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 июля 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе Юрковский С.М. просит отменить состоявшиеся судебные акты, как принятые при неправильном применении норм материального права, и вынести новое решение, удовлетворив административный иск в полном объеме.

В судебном заседании суда кассационной инстанции Юрковской С.М. настаивал на удовлетворении кассационной жалобы; представитель заинтересованного лица и прокурор, полагая судебные акты законным и обоснованными, просили кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

Выслушав участников судебного разбирательства и заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее-КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены судебных актов.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Таких нарушений судами не допущено.

Оспариваемое Положение и последующие изменения к нему приняты в соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 6 статьи 1.2. областного закона от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-03 "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления", частью 3 статьи 22 Устава городского округа "Город Архангельск", которыми решение вопроса о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа "Город Архангельск" отнесено к компетенции городской Думы.

Следовательно, решение N 271, которым утверждено Положение принято городской Думой в пределах своей компетенции и по данным обстоятельствам нормативный правовой акт не оспаривается.

Кроме того, полномочия городской Думы по принятию решения об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального образования "Город Архангельск", порядку его опубликования, соответствие его законодательству, имеющему большую юридическую силу ранее являлись предметом судебной проверки в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по административному делу N 3а-30/2016.

Решением Архангельского областного суда от 01 апреля 2016 года (административное дело N3а-30/2016) в удовлетворении заявления Юрковского С.М. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 3.4 и 6.4, а также слова "кандидат" в подпункте 7 пункта 3.15, пунктах 6.5 и 6.7, подпункте 9 пункта 6.10, пунктах 6.13 и 6.14 указанного Положения отказано.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2016 года N 1-АПГ16-4 решение Архангельского областного суда от 01 апреля 2016 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Юрковского С.М. - без удовлетворения.

Отказывая в удовлетворении административного иска по делу 3а-30/2016, суд исходили из того, что предусмотренный пунктом 5 части 2 статьи 36 Закона N 131-ФЗ способ наделения полномочиями главы муниципального образования является одной из допустимых законом альтернатив прямым демократическим выборам такого должностного лица. Проведение конкурса по отбору кандидатов является предварительной процедурой, предшествующей непосредственному избранию главы муниципального образования представительным органом этого муниципального образования. В связи с этим в данном случае конкурсная комиссия является временным рабочим органом, формируемым для реализации конкретной цели - проведения конкурсных процедур.

Представительный орган местного самоуправления вправе по своему усмотрению определять процедуру назначения соответствующей половины членов конкурсной комиссии, порядок организации работы конкурсной комиссии, а также выбирать конкретный способ голосования членов конкурсной комиссии по вынесенным на ее рассмотрение вопросам.

Независимость и объективность принимаемых конкурсной комиссией решений обеспечивается, в том числе, требованиями пунктов 3.2 и 3.9 Положения, в соответствии с которыми состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который может повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения; конкурсная комиссия и ее члены в своей деятельности не связаны с решениями политических партий и иных общественных объединений, а также возможностью судебного контроля за законностью принимаемых комиссией решений в рамках соответствующих процедур.

Указанные обстоятельства, предусмотренные пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе полномочия городской Думы на принятие нормативного правового акта, в силу части 2 статьи 64 указанного Кодекса, разъяснений, изложенных в абзаце 7 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и не нуждаются в повторной проверке и установлении при рассмотрении настоящего административного дела.

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 663-0 отказано в принятии к рассмотрению жалобы Юрковского С.М. на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части 2 и абзаца 1 части 2.1 статьи 36 Закона N131-ФЗ. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что непрохождение Юрковским С.М. и иными претендентами, конкурсного отбора на должность главы муниципального образования само по себе не свидетельствует о том, что оспариваемые законоположения нарушают конституционные права заявителя.

Впоследствии с учетом изменений, внесенных в часть 2.1 статьи 36 Закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 2 июня 2016 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Положение внесены изменения, обязывающие конкурсную комиссию представлять для рассмотрения не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.

В соответствии с пунктами 1.2 и 1.3 Положения целью проведения конкурса является отбор на альтернативной основе наиболее подготовленных лиц, имеющих необходимое образование, профессиональные знания, опыт руководящей работы, способных по своим личностным и деловым качествам осуществлять полномочия высшего должностного лица городского округа по решению вопросов местного значения городского округа, обеспечивать осуществление органами местного самоуправления городского округа полномочий по решению вопросов местного значения городского округа и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными и областными законами.

При проведении конкурса кандидатам на должность главы городского округа гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством Архангельской области.

Пунктом 5.3 Положения установлено, что конкурсная комиссия оценивает кандидатов:

- на основании представленных ими документов об образовании, прохождении государственной (муниципальной) службы, осуществлении иной трудовой деятельности (службы);

- профессиональные и личностные качества кандидатов на основе выбранных конкурсных процедур применительно к обязанностям главы городского округа по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Уставом городского округа "Город Архангельск", исполнению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и областными законами.

Общим критерием оценки кандидатов при проведении конкурса является их образование, стаж (опыт) работы или государственной (муниципальной) службы, знания, навыки, умения и другие профессиональные и личностные качества (пункт 5.4 Положения).

Профессиональный уровень определяется наличием знаний, навыков и умений кандидатов, необходимых для исполнения должностных обязанностей по должности главы городского округа (пункт 5.5 Положения).

В пункте 5.6 Положения перечислены наиболее значимые знания, навыки и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей главы городского округа и определяющих его профессиональный уровень. К числу таковых относятся: практические знания, умения, навыки, обуславливающие профессиональную компетентность (подпункт 1), знания и умения в области работы с нормативными правовыми актами (подпункт 2), коммуникативные умения и навыки (подпункт 3). Каждый подпункт, представляющий общую подгруппу значимых знаний, навыков и умений конкретизируется путем перечисления конкретных знаний, навыков и умений.

Согласно пункту 5.7 Положения при проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, установленных перечнем методов оценки кандидатов согласно приложению N 5 к настоящему Положению. Представленные кандидатами программы, а также тестирование и собеседование применяются в качестве метода оценки кандидатов.

В соответствии с приложением N 5 тест представляет собой перечень вопросов и несколько вариантов ответа на каждый вопрос, среди которых один или несколько ответов являются правильными.

По результатам тестирования членами конкурсной комиссии кандидатам выставляются баллы в оценочный лист: пять баллов, если даны правильные ответы на 86 - 100 процентов вопросов теста; четыре балла, если даны правильные ответы на 70 - 85 процентов вопросов теста; три балла, если даны правильные ответы на 51 - 69 процентов вопросов теста; два балла, если даны правильные ответы на 35 - 50 процентов вопросов теста; один балл, если даны правильные ответы на 20 - 34 процентов вопросов теста; ноль баллов, если даны правильные ответы менее чем на 20 процентов вопросов теста.

В соответствии с пунктом 3 перечня методов оценки кандидатов на должность Главы городского округа "Город Архангельск", определенного приложением N 5 собеседование представляет собой устные ответы кандидатов на вопросы, задаваемые членами конкурсной комиссии. На собеседовании кандидату следует задавать вопросы, касающиеся уточнения полученных из анкеты сведений о его образовании, опыте, полученных навыках и знаниях. Также возможны вопросы личного характера: цели, устремления в жизни, карьерные планы. Целесообразно применение такого эффективного средства как самопрезентация кандидата. Основной целью собеседования является получение ответа на вопрос, заинтересован ли кандидат в избрании на должность главы городского округа и способен ли он выполнять служебные обязанности.

Собеседование имеет ряд преимуществ: проверяются не только профессиональные, но и личностные качества кандидата - стрессоустойчивость, гибкость и креативность; дает возможность проверить коммуникативные знания и навыки кандидата, в частности, умение отстаивать свое мнение; позволяет выявить мотивацию и ценностные ориентации кандидата; позволяет выявить дополнительную информацию о кандидате, например, готовность к принятию дополнительных нагрузок (командировки, ненормированный рабочий день и т.д.).

Результаты собеседования оцениваются членами конкурсной комиссии в пять, четыре, три, два, один или ноль баллов. Для каждой суммы баллов установлены критерии для их выбора. Например, пять баллов выставляется, если кандидат четко и логически последовательно изложил свое видение работы главы городского округа, в полном объеме, глубоко и правильно раскрыл содержание вопросов, в ходе дискуссии проявил высокую активность, показал высокий уровень профессиональных знаний, аналитические способности, навыки аргументированно отстаивать собственную точку зрения и ведения деловых переговоров, умение обоснованно и самостоятельно принимать решения, готовность следовать взятым на себя обязательствам. В то же время ноль баллов выставляется, если кандидат не изложил свое видение работы главы городского округа, допустил значительные неточности и ошибки, показал низкий уровень профессиональных знаний, аналитических способностей, проявил неготовность следовать взятым на себя обязательствам.

В случае представления в конкурсную комиссию программы она оценивается членами конкурсной комиссии также по пятибалльной шкале. Для каждой суммы баллов также установлены критерии для их выбора. Например, пять баллов выставляется, если отмечена высокая экономическая эффективность и социальная значимость программы, мероприятия программы актуальны, возможна их практическая реализация, выводы логичны и обоснованы, в программе представлены предложения по развитию городского округа, представлен механизм реализации программы и ее ресурсное обеспечение. Ноль баллов выставляется, если отмечена низкая экономическая эффективность и социальная значимость программы, мероприятия программы неактуальны, практическая реализация мероприятий программы невозможна, выводы нелогичны и необоснованны.

В определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2018 года N 1676-О и N 2052-О от 20 сентября 2018 года указано, что хотя в статье 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" напрямую не оговариваются какие-либо специальные критерии определения дополнительных требований, предъявляемых к лицам, претендующим на замещение должности главы муниципального образования, неограниченная свобода усмотрения представительного органа муниципального образования при этом не предполагается. Пределы его дискреции очерчиваются как общими положениями, касающимися профессиональных требований к кандидату, так и вытекающими из названных норм дополнительными требованиями, связанными с проведением соответствующего конкурса: сам смысл введения таких требований применительно к конкурсу на замещение должности главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляющего местную администрацию, состоит в создании условий для замещения этой должности квалифицированным лицом, чей уровень и качество профессиональной подготовки отвечают объективной специфике данной муниципальной должности. В связи с этим не исключается конкретизация на уровне местного самоуправления дополнительных профессиональных требований, но необходимо принимать во внимание, что такие требования, не будучи неким заградительным барьером для допуска кандидатов к участию в данной процедуре, призваны обеспечить учет профессиональных характеристик конкретного кандидата, предпочтительных для осуществления полномочий главы муниципального образования в соответствующей публично-территориальной единице, непосредственно в ходе самого конкурсного отбора, что может дать ему некоторое преимущество перед другими кандидатами при прочих равных условиях.

Таким образом, оспариваемый пункт 6.1 Положения не противоречит законодательствую, имеющему большую юридическую силу.

С выводами судов об отсутствии в оспариваемом нормативном акте коррупциогенных факторов судебная коллегия кассационного суда также соглашается в связи со следующим.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусмотрено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Пунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (подпункт "а").

Во исполнение подпункта 6 пункта 1 и подпункта 6 пункта 5 Положения о Правовом департаменте, утвержденном указом Губернатора Архангельской области от 8 апреля 2010 года N 53-у, Правовым департаментом администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области проведена правовая и атикоррупционная экспертиза решения N 271. Несоответствия решения N 271 и правового регулирования по проведению конкурса по отбору кандидатур на должности Главы городского округа "Город Архангельск" нормам Конституции Российской Федерации, федеральным законам и закону N131-ФЗ, Уставу Архангельской области, областным законам, Уставу городского округа "Город Архангельск", не выявлено.

Также антикоррупционная экспертиза оспариваемого Положения проведена прокуратурой, органами местного самоуправления "Город Архангельск" и несоответствия актам, имеющим большую юридическую силу, не выявлено.

С учетом изложенного и в отсутствие противоречий оспариваемых правовых норм правым актам, имеющих большую юридическую силу, суды обоснованно и законно отказали в удовлетворении административного иска.

Иные доводы кассационной жалобы по существу повторяют позицию административного истца, выраженную при разбирательстве дела в судах обеих инстанций, являлись предметом всесторонней проверки судом и получили надлежащую оценку с подробным правовым обоснованием. Вновь приведенные в кассационной жалобе, они не могут повлечь отмену решения и апелляционного определения.

Несогласие административного истца с выводами суда в связи с иным толкованием норм права, примененных судом, правильность обжалуемых судебных актов не опровергают, о нарушении норм материального и процессуального права судами не свидетельствуют, и не влекут отмену судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

Определила:

решение Архангельского областного суда от 31 марта 2023 года и апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 июля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 марта 2024 года