Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 марта 2024 г. по делу N 8а-5233/2024[88а-7864/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Евтифеевой О.Э. и Лукьяновой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационному представлению прокурора Омской области, поданному через суд первой инстанции 16 февраля 2024 года, на решение Центрального районного суда г. Омска от 1 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 20 декабря 2023 года по административному делу N 2а-2494/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Омской области к администрации г. Омска о понуждении к принятию мер по обеспечению жителей микрорайона "Серебряный берег" дошкольной образовательной организацией мер по подбору, приобретению или выделению земельного участка, к разработке проектной документации для строительства дошкольной образовательной организации, возложении обязанности к обеспечению получения общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в соответствии с существующей потребностью жителей элементов планировочной структуры N 6, 12.6 проекта планировки территории в соответствии с санитарными правилами, обеспечению финансирования проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ дошкольной образовательной организации либо в целях приобретения объекта недвижимости для размещения дошкольной образовательной организации.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, поддержавшего доводы кассационного представления, пояснения представителя администрации г. Омска Ермолаевой Е.В, департамента финансов администрации г. Омска Рыжковской Я.В, представителя департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Омска Бруевой Е.А, департамента имущественных отношений администрации г. Омска Пяткова К.В, департамента образования администрации г. Омска Сафронова Н.А, возражавших против удовлетворения кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Омской области, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних, обратился в Центральный районный суд г. Омска с административным исковым заявлением к администрации г. Омска, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил о понуждении административного ответчика к принятию мер по подбору, приобретению или выделению земельного участка и разработке проектной документации для строительства дошкольной образовательной организации; обеспечению получения общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в соответствии с существующей потребностью жителей элементов планировочной структуры N 6, N 12.6 проекта планировки территории, расположенной в границах: улица Заозерная - улица Красный Путь - улица Фрунзе - правый берег реки Иртыш - в Советском и Центральном АО г. Омска (микрорайон "Серебряный берег") в соответствии с санитарными правилами; обеспечению финансирования проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ дошкольной образовательной организации либо в целях приобретения объекта недвижимости для размещения дошкольной образовательной организации.

Решением Центрального районного суда г. Омска от 1 сентября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 20 декабря 2023 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационном представлении прокурор Омской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, указывая на необоснованность выводов судов об отсутствии нуждаемости жителей микрорайона "Серебряный берег" в дошкольном образовательном учреждении, о том, что запланированный к размещению в планировочном элементе N 7 планировки территории объект дошкольного образовательного учреждения разрешает ситуацию по обеспеченности микрорайона дошкольной образовательной организацией. Настаивает, что дошкольные образовательные учреждения, расположенные в территориальной доступности для жителей микрорайона, работают с превышением проектной мощности, дополнительные места в них созданы в нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, тогда как орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в дошкольных образовательных учреждениях в непосредственной близости к территории микрорайона "Серебряный берег", своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

Относительно доводов кассационного представления администрацией г. Омска, департаментом архитектуры и градостроительства администрации г. Омска, департаментом финансов администрации г. Омска и департаментом имущественных отношений администрации г.Омска принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

По смыслу статей 218, 226 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимым условием для удовлетворения административного искового заявления, рассматриваемого в порядке главы 22 названного кодекса, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии обжалуемого решения, действия (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца. При этом на административного истца действующим законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права, а административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действие (бездействие) соответствует закону (статья 62 и часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, поводом для обращения прокурора в суд стали нарушения градостроительного законодательства и законодательства об образовании в деятельности администрации г. Омска, выявленные в результате проведенной органами прокуратуры Омской области проверки доступности объектов социальной, транспортной и иной инфраструктуры для жильцов вновь возведенных и возводимых микрорайонов, в том числе, микрорайона "Серебряный берег" города Омска, границы которого соответствуют элементам планировочной структуры N 6 и N 12.6 проекта планировки территории, утвержденного постановлением от 2 мая 2012 года N 636-п.

В первоначальной редакции указанного постановления в элементе планировочной структуры N 6 предполагалось размещение объекта дошкольного образования.

Постановлением мэра города Омска от 21 июня 2017 года N 615-п в постановление от 2 мая 2012 года N 636-п внесены изменения, согласно которым в месте планируемого размещения детского сада предусмотрена зона 6.1 "зона размещения жилой застройки высокой этажности".

В настоящее время строительство дошкольного образовательного учреждения на территории микрорайона "Серебряный берег" градостроительной документацией не предусмотрено, на месте предполагаемого размещения детского сада построены многоквартирные жилые дома.

Выполненной по поручению прокуратуры Омской области ООО ИТП "Град" оценкой определения достаточности объектов образования, сопутствующей им спортивной и иной инфраструктуры, объектов здравоохранения, объектов улично-дорожной сети на территориях реализации масштабных инвестиционных проектов в г. Омске установлена недостаточность поименованных объектов.

Полагая, что администраций г. Омска допущено незаконное бездействие по принятию мер, направленных на обеспечение несовершеннолетних детей микрорайона "Серебряный берег" дошкольными образовательными учреждениями, административный истец обратился в суд с настоящим административным иском.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, руководствуясь частями 1, 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", статьей 1, 4 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2.1.2 СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации от 28 сентября 2020 года N 28, Уставом города Омска, утвержденным решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 года N 92, принимая во внимание нормативы градостроительного проектирования муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные решением Омского городского Совета от 22 марта 2017 года N 519, принятые органом местного самоуправления меры для реализации документов территориального планирования в целях решения проблемы обеспечения микрорайона "Солнечный берег" детским дошкольным учреждением, исходил из отсутствия правовых оснований для признания бездействия административного ответчика незаконным, поскольку планируемое размещение дошкольного образовательного учреждения в планировочном элементе N 7 отвечает требованиям доступности и разрешает ситуацию по обеспечению микрорайона "Серебряный берег" дошкольной образовательной организацией, а предоставленные в дело сведения о посещаемости дошкольных образовательных учреждений подтверждают отсутствие проживающих в микрорайоне "Солнечный берег" детей, нуждающихся в дошкольных образовательных учреждениях и не обеспеченных местами в

детских садах на момент разрешения настоящего спора, кроме того, на территории элемента планировочной структуры N 6 проекта планировки территории, согласно информации, представленной департаментом образования администрации г..Омска, находится частный детский сад на 40 мест. Также суд указал, что требования административного истца об обязании администрации города Омска принять меры по обеспечению жителей микрорайона "Серебряный берег" дошкольной образовательной организацией по сути направлены на понуждение органа местного самоуправления осуществить нормативное правовое регулирование, что расценивается как ограничение права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов организации (строительства) в границах городского округа социальных объектов, и самостоятельное принятие нормативных правовых актов в целях исполнения данных обязанностей в пределах предоставленных законодательством полномочий, что нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статьи 7 и 43).

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), также гарантирующим право на образование в Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами в том числе дошкольного образования (статья 5).

Федеральный закон N 273-ФЗ организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (статья 9), закрепляет право получения дошкольного образования в образовательных организациях по достижении детьми возраста двух месяцев, определяет, что правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (части 1 и 2 статьи 67 этого же Закона).

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа (пункт 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Из анализа приведенных законоположений в их системном единстве следует, что, закрепляя право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, федеральный законодатель устанавливает обязанность в том числе муниципальных образований обеспечивать доступность общеобразовательных программ всем гражданам, имеющим право на получение образования соответствующего уровня.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

С учетом изложенных фактических обстоятельств, рассматривая настоящее дело, судебные инстанции пришли к обоснованным выводам о том, что перечисленные выше действия со стороны административного ответчика свидетельствуют об исполнении органом местного самоуправления обязанностей по обеспечению предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования несовершеннолетним гражданам, проживающим на территории микрорайона "Солнечный берег", в детских дошкольных образовательных учреждениях.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П констатировал, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

Вопреки доводам кассационного представления, административный ответчик в соответствии с требованиями части 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представил доказательств принятия таких мер.

Предусмотренной положениями части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации совокупности условий для удовлетворения административного иска по настоящему делу не установлено.

Доводы подателя кассационной жалобы не опровергают правильных выводов судебных инстанций, повторяют позицию административного истца в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований не согласиться с которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, нормы процессуального права нарушены не были, в связи с чем у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения состоявшихся по делу судебных постановлений, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Омска от 1 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 20 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационное представление - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 марта 2024 года.

Председательствующий

Судьи