Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 г. по делу N 8а-4398/2024[88а-5065/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Камчатского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 4 апреля 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению Дальневосточного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования к заместителю прокурора Камчатского края ФИО1, прокурору Камчатского края ФИО2, прокуратуре Камчатского края о признании решений незаконными и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Дальневосточное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - ДМУ Росприроднадзора) обратилось в Петропаловск-Камчатский городской суд Камчатского края с административным исковым заявлением к прокуратуре Камчатского края, в котором просило:

- признать незаконным решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N EPKHM-7-23-604 об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки в отношении Краевого государственного унитарного предприятия "Камчатский водоканал" (далее - КГУП "Камчатский водоканал"), принятое по результатам рассмотрения заявления ДМУ Росприроднадзора от 18 августа 2023 года N 22/13022;

- признать незаконным ответ прокурора Камчатского края ФИО2 от 5 сентября 2023 года N 7-19-2023 на жалобу ДМУ Росприроднадзора на решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N EPKHM-7-23-604 об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки;

- возложить на прокуратуру Камчатского края обязанность согласовать внеплановую выездную проверку КГУП "Камчатский водоканал" в отношении объекта - канализационных сетей (инвентарный NКС), расположенных по адресу: "адрес", по факту сброса неочищенных сточных вод от септика-отстойника.

Определениями судьи Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 10 и 11 октября 2023 года к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены: заместитель прокурора Камчатского края ФИО1, прокурор Камчатского края ФИО2, в качестве заинтересованного лица - КГУП "Камчатский водоканал".

Решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 25 октября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления ДМУ Росприроднадзора было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 4 апреля 2024 года решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 25 октября 2023 года отменено с принятием по делу нового решения о частичном удовлетворении административного искового заявления:

- признано незаконным решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N EPKHM-7-608-23-604 о результатах рассмотрения заявления о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия;

- на прокуратуру Камчатского края возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца от 18 августа 2023 года N о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении КГУП "Камчатский водоканал" в течение тридцати дней со дня вступления апелляционного определения в законную силу.

В удовлетворении административных исковых требований ДМУ Росприроднадзора о признании незаконным ответа прокурора Камчатского каря ФИО2 от 5 сентября 2023 года N судом апелляционной инстанции было отказано.

6 мая 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба прокуратуры Камчатского края, поданная через Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края 25 апреля 2024 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального и процессуального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 мая 2024 года данная кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, а также удовлетворено ходатайство прокуратуры Камчатского края о приостановлении исполнения вступившего в законную силу судебного акта до окончания производства в суде кассационной инстанции.

Помимо прокурора, представители иных участвующих в деле лиц, извещённых о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции были допущены такие нарушения.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-1) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами контроля.

В силу части 2 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ) в случае, если внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие может быть проведено только после согласования с органами прокуратуры, указанное мероприятие проводится после такого согласования.

В день подписания решения о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в целях согласования его проведения контрольный (надзорный) орган направляет в орган прокуратуры сведения о внеплановом контрольном (надзорном) мероприятии с приложением копии решения о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и документов, которые содержат сведения, послужившие основанием для его проведения (часть 5 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ).

В соответствии с частью 6 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ сведения о внеплановом контрольном (надзорном) мероприятии и прилагаемые к ним документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия.

По результатам рассмотрения сведений о внеплановом контрольном (надзорном) мероприятии и прилагаемых к ним документов не позднее чем в течение одного рабочего дня, следующего за днём их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия или об отказе в согласовании его проведения. Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия либо об отказе в согласовании его проведения направляется контрольному (надзорному) органу в день его принятия (части 7, 9 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ).

Основания для отказа в согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия приведены в части 8 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, к их числу отнесены: отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия (пункт 1); отсутствие оснований для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия (пункт 2); несоответствие вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия индикаторам риска нарушения обязательных требований (пункт 3); несоблюдение требований, установленных Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, к оформлению решения контрольного (надзорного) органа о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия (пункт 4); проведение внепланового контрольного (надзорного) мероприятия, противоречащего федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации (пункт 5); несоответствие предмета внепланового контрольного (надзорного) мероприятия полномочиям контрольного (надзорного) органа (пункт 6); проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта контроля несколькими контрольными (надзорными) органами (пункт 7).

Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия или об отказе в согласовании его проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд (часть 11 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ).

Как следует из материалов дела, 18 августа 2023 года руководителем ДМУ Росприроднадзора ФИО5 на основании пункта 1 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, абзацев 2 и 3 подпункта "а" пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 года N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" принято решение N 167-КНД о проведении внеплановой выездной проверки в отношении объекта КГУП "Камчатский водоканал" - канализационных сетей (инвентарный NКС), расположенных по адресу: "адрес", в связи с поступлением сведений об угрозе причинения вреда охраняемым законом ценностям (водному объекту - ручью без названия), о непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, о непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в результате сброса неочищенных сточных вод КГУП "Камчатский водоканал" от септика - отстойника, изложенных в письме Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 20 апреля 2023 года N 26.01/2373, в акте выездного обследования от 29 июня 2023 года N 6912/23-06, в протоколах испытаний и экспертном заключении филиала "данные изъяты"".

18 августа 2023 года в прокуратуру Камчатского края поступило заявление ДМУ Росприроднадзора N 22/13022 с просьбой в порядке статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ согласовать проведение указанной выше внеплановой выездной проверки в отношении КГУП "Камчатский водоканал", а также приложенные к нему документы.

Решением заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N N проведение внеплановой выездной проверки на основании решения руководителя ДМУ Росприроднадзора ФИО5 от 18 августа 2023 года N-КНД не согласовано по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 8 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, то есть в связи с несоблюдение требований, установленных Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, к оформлению решения контрольного (надзорного) органа о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия.

ДМУ Росприроднадзора 28 августа 2023 года направило на имя прокурора Камчатского края жалобу (исходящий N) на указанное выше решение заместителя прокурора Камчатского края, по результатам рассмотрения которой прокурор Камчатского края ФИО2 в письме от 5 сентября 2023 года N сообщил заявителю об отсутствии основания для отмены принятого заместителем прокурора края решения, поскольку в предмет внеплановой выездной проверки были необоснованно включены вопросы соблюдения КГУП "Камчатский водоканал" обязательных требований, предусмотренных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации России от 13 декабря 2016 года N 552 "Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (далее - приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации России от 13 декабря 2016 года N 552), а также вопросы соблюдения пункта 1 и приложения к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 января 2022 года N 51 "Об утверждении типовой формы решения о предоставлении водного объекта в пользование, принимаемого Федеральным агентством водных ресурсов, его территориальным органом, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления" (далее - приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 января 2022 года N 51), тогда как указанные нормативные правовые акты не содержат обязательных требований для проверяемого лица.

Кроме того, прокурором Камчатского края указывалось, что ДМУ Росприроднадзора инициирует повторное проведение контрольного (надзорного) мероприятия спустя почти четыре месяца с даты поступления информации Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края и спустя два месяца с даты проведения выездного обследования, однако в поступивших для согласования внеплановой выездной проверки материалах отсутствовали сведения, подтверждающие наличие в настоящее время обстоятельств, послуживших основанием для её организации. Дополнительно в ответе разъяснялось, что ДМУ Росприроднадзора вправе повторно обратиться с заявлением о согласовании выездной проверки в установленном порядке при устранении отмеченных нарушений и при подтверждении наличия в настоящее время обстоятельств, послуживших основанием для организации контрольного (надзорного) мероприятия.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края, проанализировав положения Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, указал, что решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N ЕРКНМ N об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, как и решение прокурора Камчатского края ФИО2 от 5 сентября 2023 года N по результатам рассмотрения жалобы ДМУ Росприроднадзора приняты заместителем прокурора и прокурором субъекта Российской Федерации в пределах их полномочий, в установленном порядке и при наличии предусмотренных действующим законодательством оснований. Изложенные в оспариваемых решениях выводы нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, не противоречат; сами решения прав и охраняемых законом интересов административного истца не нарушают.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение о частичном удовлетворении заявленных административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда указала в апелляционном определении, что решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N ЕРКНМ N не может быть признано законным и обоснованным, поскольку в нём не были конкретизированы нормативные правовые акты, содержащие обязательные требования, соблюдение которых не оценивается при осуществлении государственного экологического надзора, а также не было сообщено административному истцу отсутствие ссылок на какие нормативные правовые акты является препятствием для согласования проведения ДМУ Росприроднадзора внеплановой выездной проверки в отношении КГУП "Камчатский водоканал". Поскольку сроки обращения с заявлением о согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия положениями Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ не установлены, заместитель прокурора Камчатского края был не вправе отказать в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по соответствующему основанию. Вместе с тем суд апелляционной инстанции, признав решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N ЕРКНМ N незаконным, в то же время пришёл к выводу, что оснований для признания незаконным оспариваемого ответа прокурора Камчатского края ФИО2 от 5 сентября 2023 года N не имеется, поскольку какие-либо права и охраняемые законом интересы ДМУ Росприроднадзора указанным ответом не нарушены.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

При проверке законности решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в порядке главы 22 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить в полном объёме обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ (часть 8 статьи 226 КАС РФ).

Пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 предусмотрено, что Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие, в том числе вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

Порядок согласования контрольным (надзорным) органом с прокурором проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия (далее - Порядок) и типовые формы заявления о согласовании с прокурором проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и решения прокурора о результатах его рассмотрения, утверждены приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2021 года N 294.

Так, пункт 2 Порядка предусматривает, что согласование проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий производится по месту нахождения объекта государственного контроля (надзора) прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов Российской Федерации - в отношении контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, межрегиональными (окружными) территориальными органами и региональными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами контроля (надзора) субъектов Российской Федерации.

Выездная проверка проводится в случае, если не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые содержатся в находящихся в распоряжении контрольного (надзорного) органа или в запрашиваемых им документах и объяснениях контролируемого лица, а также оценить соответствие деятельности, действий (бездействия) контролируемого лица и (или) принадлежащих ему и (или) используемых им объектов контроля обязательным требованиям без выезда по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля и совершения необходимых контрольных (надзорных) действий, предусмотренных в рамках иного вида контрольных (надзорных) мероприятий (пункт 7 Порядка).

Пунктом 9 Порядка предусмотрено, что основания для отказа в согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия предусмотрены частью 8 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ.

В приложении N 4 к приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2021 года N 294 приведён образец формы решения прокурора (заместителя прокурора) о результатах рассмотрения заявления о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия, которому решение заместителя прокурора Камчатского края ФИО1 от 21 августа 2023 года N ЕРКНМ N (т. 1 л.д. 123) соответствует.

Учитывая, что ДМУ Росприроднадзора в соответствии с частью 11 статьи 66 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ, пунктом 10 Порядка, первоначально обжаловало решение заместителя прокурора Камчатского края вышестоящему прокурору, при последующем его обжаловании в судебном порядке необходимо учитывать содержание ответа прокурора Камчатского края ФИО2 от 5 сентября 2023 года N на поступившую жалобу административного истца, в котором верно указывалось, что положения приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации России от 13 декабря 2016 года N и приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 января 2022 года N 51, на которые ссылалось ДМУ Росприроднадзора, не содержали обязательных требований для КГУП "Камчатский водоканал" и что административный истец инициировал повторное проведение контрольного (надзорного) мероприятия спустя два месяца после уже проведённого выездного обследования, при этом не ссылаясь на новые обстоятельства, которые были выявлены после соответствующего выездного обследования.

Таким образом, судебная коллегия суда кассационной инстанции считает верным решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края об отказе в удовлетворении административного искового заявления ДМУ Росприроднадзора.

В свою очередь, допущенные судебной коллегией по административным делам Камчатского краевого суда нарушения при применении норм материального и процессуального права повлекли принятие незаконного апелляционного определения, которое подлежит отмене.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 4 апреля 2024 года отменить, оставив в силе решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 25 октября 2023 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи