Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 июня 2024 г. по делу N 66а-1288/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Кустова А.В, при секретаре Мельниченко Е.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-11/2024 по административному иску Гурбановой Лалы Рафиг кызы к муниципалитету города Ярославля о признании недействующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Ярославля, по апелляционной жалобе Гурбановой Лалы Рафиг кызы на решение Ярославского областного суда от 7 февраля 2024 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, возражения представителя муниципалитета г. Ярославля Татарина М.В, представителя департамента градостроительства мэрии г. Ярославля Карабановой К.Л, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда по доводам жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением муниципалитета города Ярославля от 06.04.2006 N 226 утвержден генеральный план города Ярославля. Решение опубликовано в изданиях "Городские новости", N 20 26.04.2006, N 21 29.04.2006, N 22 03.05.2006.

Решением муниципалитета города Ярославля от 17.12.2009 N 201 утверждены правила землепользования и застройки города Ярославля. Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 76 03.10.2009.

На основании Закона Ярославской области от 15.10.2014 N 53-з "О внесении изменений в Закон Ярославской области "Об описании границ муниципальных образований Ярославской области" земельный участок с кадастровым номером N вошел в границы городского округа город Ярославль. Ранее земельный участок относился к Ярославскому району Ярославской области.

Решением муниципалитета города Ярославля от 17.09.2015 N 584 в Генеральный план города Ярославля внесены изменения, земельный участок с кадастровым номером N включен в границы города Ярославля и отображен в функциональной зоне инженерно-транспортной инфраструктуры.

Решение муниципалитета города Ярославля от 17.09.2015 N 584 опубликовано в издании "Городские новости", N 76 26.09.2015.

Решением муниципалитета города Ярославля от 10.11.2016 N 753 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ярославля, земельный участок с кадастровым номером N отображен в территориальной зоне ИТ.1 (зона инженерно-транспортной инфраструктуры).

Решение муниципалитета города Ярославля от 10.11.2016 N 753 опубликовано в издании "Городские новости", N 92, 12.11.2016.

Гурбанова Л.Р.к обратилась с административным иском в Ярославский областной суд о признании недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Ярославля в части отображения земельного участка с кадастровым номером N в функциональной зоне транспортной инфраструктуры и территориальной зоне ИТ.1, возложении на муниципалитет города Ярославля обязанности принять заменяющие нормативные правовые акты, позволяющие реализовать право административного истца по проведению реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке - здания автозаправочной станции.

В обоснование заявленных требований административный истец указывала, что с 25.01.2023 является правообладателем земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 571 кв.м, категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, вид разрешенного использования: для строительства и эксплуатации АЗС, расположенного по адресу: "адрес".

По мнению административного истца, включение земельного участка оспариваемыми актами в указанные функциональную и территориальную зоны является незаконным. Ссылаясь на нормы градостроительного законодательства, указывала, что отнесение земельного участка к функциональной зоне транспортной инфраструктуры и территориальной зоне ИТ.1 препятствует реализации административным истцом права на проведение реконструкции автозаправочной станции. Отнесение земельного участка к функциональной и территориальной зонам осуществлено без учета вида разрешенного использования земельного участка, расположения на нем объекта капитального строительства. В территориальной зоне ИТ.1 не предусмотрен основной вид разрешенного использования "заправка транспортных средств". Этот вид разрешенного использования предусмотрен в иных территориальных зонах: ФЦ - многофункциональные зоны; П.1-П.5 - производственных и коммунально-складских объектов I класса опасности по санитарной безопасности; П.6 - коммунальных объектов. Вблизи земельного участка располагается территориальная зона П.6, в связи с чем имелась возможность отображения земельного участка в территориальной зоне П.6. Отнесение земельного участка к иной территориальной зоне позволит обеспечить экологический, экономический интерес, соблюсти социальный интерес, так как при реконструкции автозаправочной станции планируется провести мероприятия по обеспечению доступа инвалидам к объекту капитального строительства.

В решении департамента строительства Ярославской области от 20.07.2003 N одним из оснований для отказа в реконструкции здания автозаправочной станции указано отнесение земельного участка правилами землепользования и застройки к территориальной зоне ИТ.1.

По мнению административного истца, частичное расположение земельного участка в охранной зоне линий и сооружений связи, в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства, а также расположение земельного участка в придорожной полосе федеральной автодороги, не препятствует эксплуатации здания АЗС и проведению его реконструкции с соблюдением действующих правил установленных в зонах с особыми условиями использования территории, и не является основанием для отнесения земельного участка к функциональной зоне транспортной инфраструктуры.

Решением Ярославского областного суда от 7 февраля 2024 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением, административным истцом Гурбановой Л.Р.к подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения в связи с неверным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, а также нарушением норм материального и процессуального права.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную в суде первой инстанции.

Податель жалобы отмечает, что административным ответчиком при рассмотрении дела не было представлено доказательств в обоснование своей позиции о наличии публичного интереса в отношении спорного земельного участка.

Апеллянт акцентирует внимание судебной коллегии, что суд первой инстанции формально подошел к рассмотрению дела, не дана оценка доводам административного истца, в частности доводу о том, что отнесение земельного участка к иной территориальной зоне позволит соблюсти экологический, экономический и социальный интерес, что соответствует цели устойчивого развития территории.

Просил отменить состоявшееся по делу решение и удовлетворить заявленные требования.

На апелляционную жалобу муниципалитетом г. Ярославля представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 КАС РФ которого к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Проверяя процедуру принятия и введения оспариваемых нормативных правовых актов в действие, суд первой инстанции обоснованно исходил соблюдения требований Градостроительного законодательства при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования, а равно внесения изменений в них, в частности по проектам были проведены публичные слушания, Генеральный план был согласован в уполномоченных органах в порядке статьи 25 ГрК РФ, акты подписаны и опубликованы в установленном в муниципальном образовании порядке, что также установлено при рассмотрении административных дел N3а-576/2021, 3а-147/2019, и имеет в силу положений статьи 64 КАС РФ преюдициальное значение.

По данному основанию указанные нормативные правовые акты административным истцом не оспаривались.

Оценив соответствие содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований. С указанным выводом соглашается суд апелляционной инстанции.

Так, из материалов дела следует, что основанием для установления функциональной и территориальной зон в отношении спорного участка послужило его включение в границы населенного пункта г. Ярославль, то есть изменение категории земельного участка с земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, на земли населенных пунктов.

Согласно п. 2 ст. 1 ГрК РФ территориальное планирование осуществляется в том числе для установления функциональных зон.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ, пп. 9 п. 3 ГОСТ Р 70846.9-2023 "Национальный стандарт Российской Федерации. Национальная система пространственных данных. Пространственные данные градостроительной деятельности. Термины и определения" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 22.11.2023 N 1459-ст)).

Таком образом, следует констатировать, что функциональные зоны - это зоны, отведенные для выполнения определенной задачи, предназначенные для осуществления какой-то деятельности.

В силу требований п. 4.7 "СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного Приказом Минстроя России от 30.12.2016 N 1034/пр при разработке генеральных планов необходимо исходить из оценки экономико-географического, социального, производственного, историко-культурного и природно-ресурсного потенциала территории.

При этом следует:

- учитывать административный статус городских и сельских населенных пунктов, прогнозируемую численность населения, экономическую базу, а также природно-климатические, социально-демографические, национально-бытовые и другие местные особенности;

- исходить из комплексной оценки территории, рационального использования имеющихся ресурсов (природных, водных, энергетических, трудовых, рекреационных), прогнозов изменения экономической базы, состояния окружающей среды и ее влияния на условия жизни и здоровья населения, социально-демографической ситуации, включая межгосударственную и межрегиональную миграцию населения;

- предусматривать улучшение экологического и санитарно-гигиенического состояния окружающей среды, сохранение историко-культурного наследия, активно включаемого в процессы жизнедеятельности;

- определять рациональные пути развития территорий с выделением первоочередных (приоритетных) и перспективных социальных, экономических и экологических проблем;

- учитывать перспективы развития рынка недвижимости, возможность освоения территорий через привлечение негосударственных инвестиций и продажу гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды;

- предусматривать оценку экономической эффективности реализации мероприятий градостроительного развития территорий и подготовку плана реализации генерального плана, отражающего сроки и ориентировочную стоимость реализации мероприятий, а также источники их финансирования.

Материалы дела объективно свидетельствуют, что спорный участок с его южной стороны граничит с федеральной автодорогой "данные изъяты", и входит в придорожную полосу данной автомобильной дороги, установленную Распоряжением Росавтодора от 08.11.2013 N 1819-р "Об установлении границ придорожных полос автомобильной дороги общего пользования федерального значения "данные изъяты"

С западной стороны смежный к спорному земельный участок также является существующей "адрес" - автомобильной дорогой местного значения.

Кроме того, согласно выписке из ЕГРН земельный участок пересекают подземные инженерные коммуникации, в результате чего на участке расположены охранные зоны объектов электросетевого хозяйства и линии и сооружения связи.

Учитывая данные обстоятельства, административный ответчик обоснованно установилв отношении спорного участка функциональную зону транспортно-инженерной инфраструктуры, которая, как следует из Положения о территориальном планировании предназначена для размещения объектов улично-дорожной сети, объектов транспортной, инженерной и коммунальной инфраструктуры.

Частью 23 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе придорожные полосы автомобильных дорог, устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N257-ФЗ придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Согласно пункту 9 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения устанавливался соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N342-ФЗ) внесены изменения в часть 9 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, предусматривающие утверждение Правительством Российской Федерации Положения о придорожных полосах автомобильных дорог, проект которого в настоящее время разрабатывается Минтрансом России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями и до настоящего времени не утвержден.

Вместе с тем, приказом Минтранса России от 13 января 2010 г. N 4 утвержден Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, который утратил силу с 1 января 2022 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.10.2020 N1742.

Указанный документ предусматривал, что строительство и реконструкция объектов дорожного сервиса в пределах придорожных полос автомобильных дорог федерального значения осуществляется исключительно в соответствии с документацией по планировке территории, то есть возможность размещения таких объектов отнесена к компетенции органов, утверждающих такую документацию.

Из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Материалы дела свидетельствуют, что в отношении спорного участка установлена территориальная зона ИТ.1.

Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам (пункт 8 статьи 85 ЗК РФ).

Доводы административного истца о нарушении ответчиком требований градостроительного законодательства при установлении перечня основных ВРИ для территориальной зоны ИТ.1 суд апелляционной инстанции отклоняет.

Действительно, градостроительные регламенты данной зоны определены статьей 59 оспариваемых Правил землепользования и застройки и не предусматривают возможности нахождения в данной зоне земельных участков с основным видом разрешенного использования "заправка транспортных средств".

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, связано с решениями органов публичной власти в градостроительной сфере, предназначенными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций, а потому должно осуществляться в соответствии с принципами градостроительного и земельного законодательства (Постановление от 12 ноября 2020 года N 46-П; определения от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О и др.).

Исходя из определенных статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений, Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено на стадиях утверждения и реализации актов территориального планирования (в том числе генеральных планов) и градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) механизмы, обеспечивающие согласованность их положений между собой.

В свою очередь, градостроительным законодательством регламентировано проведение в обязательном порядке публичных слушаний и общественных обсуждений при подготовке и утверждении проектов генеральных планов и правил землепользования и застройки, в ходе которых заинтересованные лица могут высказать свои замечания и предложения, что способствует согласованию публичных и частных интересов в данной области (статьи 24 и 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалы дела не свидетельствуют, что прежние правообладатели земельного участка выносили на публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки вопрос о необходимости включения в градостроительный регламент территориальной зоны ИТ.1 такого вида разрешенного использования как "заправка транспортных средств".

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ определено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

Из объяснений стороны административного ответчика следует, что выбирая ВРИ для градостроительного регламента территориальной зоны ИТ.1, муниципалитет руководствовался необходимостью создания комфортных условий для горожан, не предполагающих размещения автозаправок в предела придорожной полосы автомобильных дорог в границах населенного пункта, в целях сохранения облика города, для указанного ВРИ в городе выделена отдельная территориальная зона производственных объектов. Данные доводы заслуживают внимания, учитывая, что действующее законодательство относит выбор ВРИ к компетенции административного ответчика, а в рассматриваемом случае, его выбор не является произвольным и обоснован.

Судебная коллегия учитывает, что административный истец фактически выражает несогласие с установленным правовым регулированием и его целесообразностью, что не отнесено к компетенции суда. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля суд решает исключительно вопросы права, а вопросы целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 85 Земельного кодекса земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.02.2017 N 308-ЭС16-20610.

Следовательно, приобретенный в 2023 году административным истцом объект недвижимости может использоваться без его реконструкции, по назначению в качестве АЗС при указанных в законе условиях. То обстоятельство, что административному истцу решением Департамента строительства Ярославской области от 28.08.2023 отказано в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, о нарушении административным ответчиком норм материального права не свидетельствует.

Сам по себе неучет фактического использования земельного участка при выборе вида ВРИ для градостроительного регламента не дает оснований для вывода, что определение видов ВРИ осуществлено административным ответчиком с нарушением требований действующего законодательства.

Таким образом, выводы суда основаны на фактических обстоятельствах дела, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ярославского областного суда от 7 февраля 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гурбановой Лалы Рафиг кызы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: