Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 г. по делу N 8а-3389/2024[88а-4219/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Туктамышевой О.В, Виноградовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Хабаровского края на решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 19 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2023 года, принятые по административному делу N 2а-407/2023, по административному исковому заявлению прокурора города Комсомольска-на-Амуре к администрации г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, представителя администрации г. Комсомольска-на-Амуре ФИО3, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Комсомольска-на-Амуре, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Центральный районный суд города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края с вышеназванным административным исковым заявлением к администрации г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, в котором просил признать незаконным бездействие администрации города Комсомольска-на-Амуре, выразившееся в необеспечении территории, расположенной в квартале индивидуальной усадебной застройки Силинский в Центральном округе города Комсомольска-на-Амуре в границах: с северной и северо-восточной стороны - индивидуальная жилая застройка по "адрес", "адрес" - земельный участок с кадастровым номером N (кадастровый квартал N) объектами транспортной и инженерной инфраструктуры, предусмотренными документацией по планировке, утвержденной Постановлением главы города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ N; возложить обязанность в течение 2 лет со дня вступления решения в законную силу организовать и обеспечить обустройство и ввод в эксплуатацию на территории, расположенной в квартале индивидуальной усадебной застройки Силинский в Центральном округе города Комсомольска-на-Амуре в границах: с северной и северо-восточной стороны - "адрес" - земельный участок с кадастровым номером N (кадастровый квартал N) объектами транспортной и инженерной инфраструктуры, предусмотренными документацией по планировке, утвержденной Постановлением главы "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N: объектов транспортной инфраструктуры; системы водоснабжения; системы водоотведения (канализации); системы теплоснабжения; системы газоснабжения; системы электроснабжения.

В обоснование иска указано, что с целью удовлетворения потребности многодетных граждан в земельных участках администрацией города Комсомольска-на-Амуре на территории, расположенной в квартале индивидуальной усадебной застройки Силинский в Центральном округе города Комсомольска-на-Амуре сформировано 9 земельных участков, в отношении которых выполнены проекты планировок и межеваний, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", из которых предоставлено в собственность бесплатно гражданам, имеющим трех и более детей 9 земельных участков. В ходе проверки установлено, что до настоящего времени указанная территория транспортной и коммунальной инфраструктурой не обеспечена в связи с отсутствием финансирования, что препятствует использованию указанных земельных участков, предназначенных для граждан, имеющих трех и более детей, по целевому назначению - для строительства и эксплуатации жилых домов. Обязанность по организации водоснабжения, водоотведения, электроснабжения путем строительства соответствующих инженерных сетей в границах территории возложена в силу закона на органы местного самоуправления городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Правительство Хабаровского края, Министерство строительства Хабаровского края, Министерство финансов Хабаровского края, Попова Л.А, Русаков Д.А, АО "Дальневосточная генерирующая компания", ПАО "Дальневосточная энергетическая компания", МУП "Горводоканал", АО "Газпром газораспределение Дальний Восток", Муниципальное унитарное производственное предприятие электрических сетей (МУ ППЭС).

Решением Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 19 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления прокурору г. Комсомольска-на-Амуре отказано.

3 апреля 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Хабаровского края, поданное через Центральный районный суд города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края 25 марта 2024 года, в котором ставится вопрос об отмене судебных актов.

В обоснование кассационного представления прокурор ссылается на то, что судами неправильно установлены обстоятельства по делу, поскольку материалами дела подтверждается отсутствие транспортной инфраструктуры на указанной территории, кроме того предоставленные многодетным семьям земельные участки не обеспечены необходимой инфраструктурой, а именно, водоснабжением, водоотведением, электроснабжением; сведения о самостоятельном возмездном подключении граждан к электроснабжению не свидетельствуют об исполнении органом местного самоуправления своих полномочий.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2024 года кассационное представление прокурора Хабаровского края передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, помимо прокурора и представителя администрации г.Комсомольска-на-Амуре в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения прокурора, представителя административного ответчика с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Такие нарушения норм материального и процессуального права допущены судами при рассмотрении административного дела.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами и следует из материалов дела, с целью удовлетворения потребности многодетных граждан в земельных участках администрацией г. Комсомольска-на-Амуре определена 21 территория, в том числе территория, расположенная в квартале индивидуальной застройки Силинский в Центральном округе города Комсомольска-на-Амуре в границах: "адрес"-земельный участок с кадастровым номером N (кадастровый квартал N).

В границах вышеуказанной территории сформировано 9 земельных участков с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", из которых 9 земельных участков предоставлено в собственность гражданам, имеющим трех и более детей.

Постановлением главы города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от ДД.ММ.ГГГГ N утверждена документация по планировке территории в составе планировки и проекта межевания территорий, расположенной в квартале индивидуальной усадебной застройки Силинский в Центральном округе города Комсомольска-на-Амуре в границах: с северной и северо-восточной стороны - "адрес" - земельный участок с кадастровым номером N (кадастровый квартал N), которой в границах указанной территории предусмотрены объекты транспортной и инженерной инфраструктуры.

В результате проверочных мероприятий прокуратуры г.Комсомольска-на-Амуре установлено отсутствие транспортной и инженерной инфраструктуры на спорной территории.

Из письма главы администрации г. Комсомольска-на-Амуре в адрес прокурора города от 27 мая 2022 года и письма управления архитектуры и градостроительства администрации г.Комсомольска-на-Амуре от 27 сентября 2022 года следует, что на указанную дату спорная территория инженерной и транспортной инфраструктурой не обеспечена.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу об отсутствии незаконного бездействия со стороны администрации г. Комсомольска-на-Амуре.

При этом суды установили, что к спорной территории имеется проезд основной - подъездная дорога третьей категории, согласно представленных МУ ППЭС сведений и схемы технического подключения по состоянию на момент рассмотрения настоящего дела на спорной территории имеются воздушная линия электропередачи (ВЛИ-0, 4 кВ) и трансформаторная подстанция N (ТП N), из сведений МУП "Горводоканал" от ДД.ММ.ГГГГ N и от ДД.ММ.ГГГГ N следует, что имеется техническая возможность технологического присоединения квартала индивидуальной усадебной застройки Силинский в Центральном округе города Комсомольска-на-Амуре от городского водовода д-630-мм, проходящего параллельно "адрес", вдоль указанного квартала, и исходили из указанной степени освоенности земельных участков и наличия в индивидуальной усадебной застройке необходимой инфраструктуры, в связи с чем полагали, что прокурором не доказана нуждаемость в обеспечении территории указанными в иске объектами и инженерной инфраструктурой.

Кроме того, суды указали, что после завершения строительства объектов капитального строительства и ввода их в эксплуатацию на спорных земельных участках подлежит учету проектная документация, мнение собственника этого объекта строительства и технологические возможности ресурсоснабжающих организаций в целях их подключения (технологического присоединения) к сетям электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, сетям связи.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами нижестоящих судов по следующим основаниям.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, где в статье 39.1 указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).

Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 поименованного кодекса, которая к таковым в подпункте 6 относит предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности предоставления предусмотрены в статье 39.19 названного кодекса.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт "а" пункта 2).

В Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Министерства Регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372, в качестве условий предоставления земельных участков названной выше категории граждан указано на то, что земельные участки предоставляются при наличии транспортной доступности; удовлетворительной экологической обстановки (отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов, в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.); обеспеченности земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; других критериев в зависимости от целей предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О отмечено, что в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Таким образом, именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, а также дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5).

Механизм предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, на территории Хабаровского края разработан и утвержден Законом Хабаровского края от 29 июля 2015 года N104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае".

Постановлением Правительства Хабаровского края от 22 июня 2012 года N 205-пр утверждена государственная программа Хабаровского края "Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае". Приложением N12 к указанной Программе установлен порядок предоставления из краевого бюджета субсидий муниципальным образованиям края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края на комплексное развитие территорий края в целях жилищного строительства (далее - Порядок), в том числе определен механизм предоставления государственной финансовой поддержки в виде предоставления субсидии муниципальным образованиям края на софинансирование их расходных обязательств по вопросам местного значения на комплексное освоение и развитие территорий Хабаровского края в целях жилищного строительства, в том числе на строительства автомобильных дорог к территориям, на которых предоставляются (предоставлены) земельные участки многодетным семьям, включая архитектурно-строительное проектирование и инженерные изыскания для подготовки проектной документации на строительство автомобильных дорог на территориях, на которых предоставляются (предоставлены) земельные участки многодетным семьям (далее - Порядок N205-пр).

В соответствии с пунктом 1.3 названного Порядка N 205-пр субсидии на комплексное развитие территорий предоставляются министерством строительства края по результатам отбора муниципальных образований края, осуществленного на конкурсной основе, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующий финансовый год и плановый период законом о краевом бюджете на текущий финансовый год и плановый период министерству строительства края на цели, предусмотренные пунктом 1.2 настоящего Порядка.

Постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 12 ноября 2013 года N 3564-па утверждена муниципальная программа городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" "Обеспечение качественным жильем", в результате реализации которой планировалось, в частности, предоставить 1025 гражданам, имеющим трех и более детей, земельные участки под строительство жилья. В рамках указанной Программы предусматривалось, в том числе, реализация обеспечения земельных участков, предназначенных для распределения гражданам, имеющим трех и более детей, объектами инженерной и транспортной инфраструктуры.

Приведенные выше правовые нормы в их взаимосвязи позволяют сделать вывод о том, что земельные участки, предоставляемые многодетным семьям, по возможности уже на момент их предоставления гражданам, или в течение определенного разумного срока после такого предоставления, должны позволять получить услуги в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения в точках подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства.

Между тем, как следует из материалов дела и пояснений заинтересованных лиц ФИО6 и ФИО5, собственников земельных участков, предоставленных им еще в 2014 году как семьям, имеющим трех и более детей, на указанной территории между участками отсутствуют внутриквартальные проезды, а выезд на территорию с "адрес" осуществляется через участок, который не распределен, собственники земельных участком передвигаются по накатанным просекам, линия электроснабжения до границ конкретных земельных участков подведена частично по обращениям собственников земельных участков на возмездной основе.

При этом в материалах дела отсутствуют надлежащие доказательства, подтверждающие, что земельные участки, предоставленные многодетным семьям в 2014 году, в настоящее время обеспечены необходимой инфраструктурой в полном объеме, а именно, электроснабжением до границ таких земельных участков, водоснабжением, водоотведением, а также транспортной инфраструктурой на указанной территории (второстепенный проезд).

Таким образом, суды не установили и не исследовали все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела.

Согласно пункту 3 статьи 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 2 и 3 постановления от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 КАС РФ).

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.

Кроме того, в силу части 2 статьи 47 КАС РФ заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Учитывая, что допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных постановлений, без отмены которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов лиц, в интересах которых прокурором подан иск, принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше, определить круг лиц, участвующих в деле, с учетом того, кто в настоящее время из собственников земельных участков, расположенных в указанном в иске квартале индивидуальной застройки, относится к гражданам, имеющим трех и более детей, с учетом их позиции и нуждаемости установить необходимость обеспечения земельных участков соответствующей инфраструктурой, установить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и по результатам надлежащей оценки всех собранных доказательств применительно к нормам процессуального закона и материального права, регулирующим рассматриваемые правоотношения, постановить законное и обоснованное решение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329-331 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 19 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2023 года отменить. Направить административное дело на новое рассмотрение в Центральный районный суд города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи