Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу N 8а-5059/2024[88а-5685/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Королевой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Селемджинского районного Совета народных депутатов Амурской области на решение Амурского областного суда от 26 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Амурской области о признании не действующим в части Положения "О контрольно-счётной палате Селемджинского района", утверждённого решением Селемджинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 21 декабря 2022 года N 3/41.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А. на доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Селемжинского районного Совета народных депутатов Амурской области (далее также - районный Совет) от 21 декабря 2022 года N 3/41, опубликованным 22 декабря 2022 года в печатном издании "Селемджинский весник", N 39(234), а также размещённым 22 декабря 2022 года на сайте администрации Селемжинского района Амурской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", утверждено Положение "О контрольно-счётной палате Селемджинского района" (далее - Положение о КСП).

В соответствии с частью 5 статьи 4 Положения о КСП структура и штатная численность Контрольно-счётной палаты устанавливается и утверждается решением районного Совета по предложению председателя Контрольно-счётной палаты с учётом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости Контрольно-счётной палаты.

Частью 6 статьи 4 Положения о КСП предусмотрено, что штатное расписание Контрольно-счётной палаты утверждается председателем Контрольно-счётной палаты, исходя из возложенных на Контрольно-счётный орган полномочий.

Согласно части 7 статьи 4 Положения о КСП полномочия представителя нанимателя (работодателя) в сфере трудовых отношений, включая отношения, связанные с оплатой труда (за исключением работников аппарата Контрольно-счётной палаты) осуществляет председатель районного Совета. Для работников аппарата Контрольно-счётной палаты работодателем является председатель Контрольно-счётной палаты. С председателем Контрольно-счётной палаты заключается контракт.

Первый заместитель прокурора Амурской области обратился в интересах неопределённого круга лиц в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнения заявленных требований, просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- часть 5 статьи 4 Положения о КСП в части слов "по предложению" и в той мере, в которой не предусмотрено, что штатная численность Контрольно-счётной палаты устанавливается и утверждается по представлению председателя Контрольно-счётной палаты;

- часть 6 статьи 4 Положения о КСП;

- часть 7 статьи 4 Положения о КСП в части слов "полномочия представителя нанимателя, (работодателя) в сфере трудовых отношений, включая отношения, связанные с оплатой труда, осуществляет председатель районного Совета. С председателем Контрольно-счётной палаты заключается контракт".

В обоснование заявленных требований первый заместитель прокурора Амурской области указал, что в оспариваемые положения частей 5, 6, 7 статьи 4 Положения о КСП противоречат Федеральному закону от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ) и Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ).

Решением Амурского областного суда от 26 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 года, административные исковые требования первого заместителя прокурора Амурской области удовлетворены. Признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Положение о КСП в следующей части:

- часть 5 статьи 4 - в части слов "по предложению" и в той мере, в которой не предусмотрено, что штатная численность Контрольно-счётной палаты устанавливается и утверждается по представлению председателя Контрольно-счётной палаты;

- часть 6 статьи 4;

- часть 7 статьи 4 - в части слов "полномочия представителя нанимателя, (работодателя) в сфере трудовых отношений, включая отношения, связанные оплатой труда, осуществляет председатель районного Совета. С председателем Контрольно-счётной палаты заключается контракт".

Кроме того, суд первой инстанции указал в решении на необходимость размещения сообщения о нём в газете "Селемджинский вестник" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

22 мая 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Селемджинского районного Совета народных депутатов Амурской области, поданная через Амурский областной суд 8 мая 2024 года, в которой ставится вопрос об отмене решения и апелляционного определения в связи с допущенными судами нарушениями при применении норм материального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2024 года данная кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Помимо прокурора, представители иных участвующих в деле лиц, извещённых о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Амурского областного суда от 26 июня 2023 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 20, частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ, пункта 3 статьи 35, статьи 54 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" первый заместитель прокурора Амурской области вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга с административным исковым заявлением в Амурский областной суд об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований Амурской области.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счётный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счётного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Пунктом 39 части 2 статьи 25 Устава Селемджинского района, принятого решением Селемжинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 11 декабря 2013 года N 28-р (далее - Устав), к полномочиям районного Совета отнесено формирование контрольно-счётного органа района, утверждение положения о нём.

Как уже указывалось выше, Положение о КСП утверждено решением Селемжинского районного Совета народных депутатов Амурской области от 21 декабря 2022 года N 3/41, которое было опубликовано 22 декабря 2022 года в печатном издании "Селемджинский весник", N 39(234), а также размещено 22 декабря 2022 года на сайте администрации Селемжинского района Амурской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ контрольно-счётный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счётного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счётного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счётного органа.

Штатная численность контрольно-счётного органа муниципального образования определяется правовым актом представительного органа муниципального образования по представлению председателя контрольно-счётного органа муниципального образования с учётом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счётного органа (часть 8 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ).

В силу части 2 статьи 37 Устава штатная численность контрольно-счётного органа Селемджинского района определяется правовым актом представительного органа по представлению председателя контрольно-счётной палаты с учётом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счётного органа.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счётного органа субъекта Российской Федерации, муниципального образования относятся соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации, муниципальным должностям.

В силу части 6 статьи 6 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счётного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования.

Частью 1 статьи 21 Устава установлено, что лицами, замещающими муниципальные должности района, являются: глава района - выборное должностное лицо местного самоуправления, наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполняющий полномочия главы районной администрации; председатель районного Совета, замещающий муниципальную должность на постоянной (оплачиваемой основе); председатель Контрольно-счётной палаты.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года 25-ФЗ муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путём заключения трудового договора (контракта).

При этом Федеральный закон от 2 марта 2007 года 25-ФЗ не определяет правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, поскольку они не являются муниципальными служащими (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года 25-ФЗ).

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, Амурский областной суд, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, Федерального закона от 2 марта 2007 года 25-ФЗ, Устава, указал в решении, что оспариваемые прокурором положения частей 5, 6, 7 статьи 4 Положения о КСП, которое принято представительным органом муниципального образования в пределах его компетенции с соблюдением установленного порядка и прошло процедуру официального опубликования, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Так, часть 5 статьи 4 Положения о КСП в части слов "по предложению" не соответствует части 8 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, части 2 статьи 37 Устава, в которых предусмотрено, что определение штатной численности контрольно-счётного органа муниципального образования осуществляется правовым актом представительного органа муниципального образования "по представлению" председателя контрольно-счётного органа муниципального образования. Помимо этого, часть 5 статьи 4 Положения о КСП предусматривает, что штатная численность Контрольно-счётной палаты устанавливается и утверждается решением районного Совета, тогда как часть 6 статьи 4 Положения о КСП содержит указание, что штатное расписание Контрольно-счётной палаты утверждается председателем Контрольно-счётной палаты, исходя из возложенных на Контрольно-счётный орган полномочий, что, во-первых, создаёт правовую неопределённость в применении соответствующих норм статьи 4 Положения о КСП, а, во-вторых, содержание части 6 статьи 4 Положения о КСП прямо противоречит положениям части 8 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ и части 2 статьи 37 Устава.

Из анализа содержания части 3 статьи 5, части 6 статьи 6 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, части 1 статьи 21 Устава следует, председатель Контрольно-счётной палаты является лицом, замещающим муниципальную должность, на которую он назначается представительным органом муниципального образования, то есть председатель Контрольно-счётной палаты не является муниципальным служащим. Между тем часть 7 статьи 4 Положения о КСП в нарушение данного правового регулирования предусматривает, что полномочия представителя нанимателя (работодателя) в сфере трудовых отношений включая отношения, связанные с оплатой труда, осуществляет председатель районного Совета и с председателем Контрольно-счётной палаты заключается контракт.

При таких обстоятельствах, руководствуясь положениями статьи 215 КАС РФ, суд первой инстанции признал недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

- часть 5 статьи 4 Положения о КСП в части слов "по предложению" и в той мере, в которой не предусмотрено, что штатная численность Контрольно-счётной палаты устанавливается и утверждается по представлению председателя Контрольно-счётной палаты;

- часть 6 статьи 4 Положения о КСП;

- часть 7 статьи 4 Положения о КСП в части слов "полномочия представителя нанимателя, (работодателя) в сфере трудовых отношений, включая отношения, связанные оплатой труда, осуществляет председатель районного Совета. С председателем Контрольно-счётной палаты заключается контракт".

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Селемжинского районного Совета народных депутатов Амурской области судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции оставила решение Амурского областного суда без изменения.

Оснований не согласиться с изложенными в решении и апелляционном определении выводами судов первой и апелляционной инстанций у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды нижестоящих инстанций пришли к таким выводам, подробно со ссылками на установленные по делу обстоятельства, на нормы материального и процессуального права изложены в обжалуемых судебных актах.

Доводы кассационной жалобы районного Совета повторяют позицию административного ответчика, изложенную им при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, которой уже была дана надлежащая правовая оценка в решении и апелляционном определении. Данные доводы не опровергают правильных выводов судов первой и апелляционной инстанций о несоответствии оспариваемых положений частей 5, 6, 7 статьи 4 Положения о КСП нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по существу они сводятся к неверному толкованию норм материального права, тогда как такое ошибочное толкование действующего законодательства в силу положений частей 2 и 3 статьи 328 КАС РФ не может являться основаниями для отмены решения и апелляционного определения в кассационном порядке.

Таким образом, судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Амурского областного суда от 26 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Селемджинского районного Совета народных депутатов Амурской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи