Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2024 г. по делу N 8а-12062/2024[88а-15851/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Раптановой М.А.

судей Аняновой О.П, Борисовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи кассационную жалобу Вагановой Ольги Васильевны на решение Верховного Суда Республики Крым от 18 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Вагановой Ольги Васильевны о признании не действующими отдельных положений решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 декабря 2018 года N 3 "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" и решения Ялтинского городского совета Республики Крым первого созыва от 19 июля 2019 года N 16 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым".

Заслушав доклад судьи Раптановой М.А, объяснения участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением 75 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым I созыва от 3 декабря 2018 года N 3 утвержден генеральный план муниципального образования городской округ Ялта (далее - Генеральный план).

Правила землепользования и застройки данного муниципального образования утверждены решением 85 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 июля 2019 года N 16 (далее - Правила землепользования и застройки).

Решения опубликованы на официальном сайте муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) 6 декабря 2018 года, 26 июля 2019 года, а также в средстве массовой информации газете "Ялтинские вести" (выпуски N 46-47 (159-160) от 8 декабря 2018 года и N 36-37 (214-215) от 27 июля 2019 года), соответственно, и с последующими изменениями сохраняют свою силу до настоящего времени.

Ваганова О.В. обратилась в суд с административным иском, в обоснование доводов которого указала на то, что решением Ливадийского поселкового совета Автономной Республики Крым от 19 апреля 2005 года для строительства и обслуживания жилого дома ей было выдано разрешение на разработку проекта отвода земельного участка, площадью 1 425 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", в границах кадастрового квартала N. Между тем, завершению оформления земельного участка и прав на самовольную постройку препятствует то, что испрашиваемый участок, согласно Правилам землепользования и застройки расположен в зоне неурегулированной градостроительной ситуации Т-26 (территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии).

Считая свои права нарушенными, а оспариваемое правовое регулирование противоречащим пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, произвольным и носящим характер правовой неопределенности, Ваганова О.В. просила суд признать Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования в указанной части не действующим с момента вступления решения в законную силу.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 18 июля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 1 апреля 2024 года, Ваганова О.В. ставит вопрос об отмене решения суда первой и апелляционной инстанции и принятии нового решения, которым исковые требования удовлетворить, установить спорному земельному участка территориальную и функциональную зону - индивидуальной жилой застройки (ТЗ-01). Указывает, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Полагает, что включение Правилами землепользования и застройки земельного участка в территориальную зону неурегулированной градостроительной ситуации Т-26 в отсутствие нормативных актов о создании такой территории и установлении её границ в предусмотренном законом порядке противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Определением судьи от 12 апреля 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В поступивших в суд кассационной инстанции письменных возражениях представитель АО "ПАО "Массандра" по доверенности Филипьева Е.С. просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Принимавшие участие в судебном заседании суда кассационной инстанции по средствам видеоконференцсвязи Ваганова О.В. и ее представитель Мирон А.М. доводы кассационной жалобы поддержали, просили содержащиеся в ней требования удовлетворить.

В судебном заседании суда кассационной инстанции принимал участие прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И, который в заключении указал на необоснованность доводов кассационной жалобы, в связи с чем не усмотрел предусмотренных законом оснований для отмены либо изменения судебных актов.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь положениями части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в их отсутствие.

На основании части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно частям 2, 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, рассматривая дело в пределах ее доводов, судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных статьей 328 КАС РФ, для отмены состоявшихся судебных актов судов первой и апелляционной инстанций в кассационном порядке.

Как указано судами нижестоящих инстанций и следует из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты ответчиком в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и официального опубликования. Данные обстоятельства не оспаривались участвующими в деле лицами и являлись ранее предметом судебной проверки.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции не усмотрели оснований для признания недействующими оспариваемых в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

На основании материалов дела судами установлено, что решением Ливадийского поселкового совета Автономной Республики Крым от 19 апреля 2005 года N 39 Вагановой О.В. разрешена разработка проекта отвода земельного участка N 5, ориентировочной площадью 0, 1465 га, для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений по адресу: пгт Виноградное, район верхнего Могабинского водохранилища.

Решением Ливадийского поселкового совета Автономной Республики Крым от 15 марта 2012 года N 47 Вагановой О.В. отказано в утверждении проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность земельного участка, ориентировочной площадью 0, 1456 га для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений, расположенных по вышеуказанному адресу.

Постановлениями администрации города Ялта Республики Крым от 24 января 2022 года N 105-п, от 26 декабря 2022 года N 6369-п Вагановой О.В. отказано в выдаче заключения о возможности признания постройки, возведенной самовольно до 18 марта 2014 года, объектом индивидуального жилищного строительства и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, площадью 1 425 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", в границах кадастрового квартала N N, на основании подпункта 2 пункта 18, подпункта 4 пункта 15 постановления Совета министров Республики Крым от 12 мая 2015 года N 252 "Об утверждении Порядка предоставления земельного участка гражданам, на котором расположена постройка, возведенная самовольно до 18 марта 2014 года, и выдачи заключения о возможности признания ее объектом индивидуального жилищного строительства".

Спорному земельному участку был присвоен кадастровый номер N, право собственности не зарегистрировано. В последующем земельный участок снят с государственного кадастрового учета по заявлению администрации города Ялты 12 сентября 2018 года, на основании пункта 7 статьи 22 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Согласно Генеральному плану курортного района Большая Ялта, утвержденному постановлением Совета Министров Автономной Республики Крым от 15 июня 1993 года N 136, спорный земельный участок площадью 1 425 кв. м, был частично расположен на территории лесопарков и, частично, на территории объекта транспортно-дорожной сети.

Генеральным планом Большой Ялты, утвержденным постановлением Совета Министров Автономной Республики Крым от 9 октября 2007 года N 618, отмененным постановлением Севастопольского апелляционного административного суда N 2-16720-2008-А от 28 октября 2013 года, спорный земельный участок был предположительно частично отнесен к территории усадебной жилой застройки и, частично, к территории объекта транспорта.

Выкопировкой из Карты функциональных зон Генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утвержденного решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 декабря 2018 года N 3, подтверждается, что спорный земельный участок расположен на территории, исключенной из проекта генерального плана, относящейся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации.

По выкопировке из карты зон с особыми условиями использования территории вышеуказанный земельный участок (во всех редакциях Генерального плана) расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ) - вторая зона округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов.

По карте особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения вышеуказанный земельный участок (во всех редакциях Генерального плана) к зоне особо охраняемых природных территорий (ООПТ) местного значения не отнесен.

Выкопировкой из Карты территориальных зон (Приложение N 3 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением от 19 июля 2019 года N 16) подтверждается, что вышеуказанный земельный участок (во всех редакциях Правил землепользования и застройки), расположен на территории, исключенной из проекта генерального плана, относящейся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии (Т-26).

Согласно карте зон с особыми условиями использования территории (приложение N 4 к Правилам землепользования и застройки, вышеуказанный земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ) - архитектурно-планировочная зона.

Разрешая дело, суды установили, что оспариваемыми в части Правилами землепользования и застройки (Градостроительные регламенты. Т. 2 глава 10 Текстовой части) зона неурегулированной градостроительной ситуации Т-26, к которой отнесены территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии, сформирована в соответствии с решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 декабря 2018 года N 3 "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", принятым в результате согласительных процедур, назначенных и проведенных в соответствии с требованиями пунктов 9-12 части 2 статьи 25 ГрК РФ, что не противоречит пункту 2 части 2, части 11 статьи 25 ГрК РФ, допускающим принятие генерального плана с картой границ по несогласованным вопросам до момента их согласования.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации города Ялта Республики Крым от 14 сентября 2018 года N 1719-п "О создании согласительной комиссии по согласованию генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" создана соответствующая комиссия, утвержден порядок ее работы, а также состав (далее - Согласительная комиссия), на заседании которой 22 октября 2018 года рассмотрен вопрос об урегулировании замечаний, послуживших основанием для подготовки заключения об отказе в согласовании проекта генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым и принятии взаимоприемлемых решений; вопросы, указанные в заключении Министерства сельского хозяйства Республики Крым от 11 сентября 2018 года N 11/4226-17/1/1/1 и в заключении Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым от 10 сентября 2018 года N 18402/01-10/5/1/1 отнесены к несогласованным вопросам, соответствующая информация отображена в карте разногласий по внесению изменений в проект генерального плана, а также в материалах проекта Генерального плана с условным обозначением "территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации", решение о которых будет принято после подготовки предложений о внесении изменений в генеральный план и утверждения их в установленном порядке.

По итогам заседания Согласительной комиссией принято решение согласовать проект генерального плана с отнесением изложенных при рассмотрении на заседании комиссии вопросов N 1 и N 2 повестки дня с формулировкой "Территории, исключенные из проекта генерального плана, относящиеся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации" и с предложением об исключении этих несогласованных вопросов из проекта генерального плана, путем их отображения в материалах проекта генерального плана и карте разногласий, в целях фиксации до момента их согласования в установленном порядке.

Проект Генерального плана согласован Министерством строительства и архитектуры Республики Крым (письмо от 26 октября 2018 года N 5687/02), с условием, что при его утверждении, в том числе будут учтены замечания региональных министерств и ведомств Республики Крым согласно требованиям Градостроительного кодекса РФ, приказа Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования" и иных требований законодательства; решения согласительных комиссий, созданных главой администрации муниципального образования на основании статьи 25 Градостроительного кодекса РФ на предмет урегулирования разногласий по представленным замечаниям на проект генерального плана; при направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления к направляемым материалам согласно пунктам 10-12 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ включить неотъемлемым приложением карту с фиксацией неурегулированных и несогласованных вопросов (замечаний) при их наличии, а также план урегулирования указанных замечаний, разработанных на основании решений согласительных комиссий, согласно установленной Минстроем Крыма форме, направленной письмом от 17 сентября 2018 года N 2492/02-15.

Генеральный план утвержден с учетом указанных рекомендаций.

Также согласно заключению прокурора города Ялты Республики Крым от 23 ноября 2018 года на проект решения Ялтинского городского совета Республики Крым "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", проект не противоречит нормам законодательства, имеющим более высокую юридическую силу; проект не в полной мере содержит достаточные положения для достижения заявленной цели правового регулирования. Вместе с тем, в проекте не содержится текстового приложения, в котором указывается срок утверждения генерального плана, а также отсутствует перечень основных задач генерального плана, включая положения о том, что устанавливает генеральный план и расчетный срок его реализации. Проект не требует принятия дополнительных нормативных правовых норм. Проект имеет замечания по правилам юридической техники в резолютивной части, а именно: вступление в законную силу положений генерального плана. Внутренние противоречия в правовом регулировании общественных обсуждений в Проекте не установлены. Проект не содержит положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения. В связи с вышеизложенным, проект подлежит принятию с учетом устранения указанных замечаний. В соответствии с заключением Управления организационно-правового обеспечения Ялтинского городского совета Республики Крым от 23 ноября 2018 года N 36 по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта решения "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", в представленном проекте решения Ялтинского городского совета Республики Крым коррупциогенные факторы не выявлены.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований Вагановой О.В, суд первой инстанции, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что не имеется оснований для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими, а также отнесения испрашиваемого административным истцом земельного участка, к территориям, указанным в "карте предложений об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам" (Приложение N 7), осуществлено в результате согласительных процедур, назначенных и проведенных в соответствии с требованиями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия кассационного суда соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) генеральный план поселения, генеральный план городского округа представляют собой документы территориального планирования муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ в генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа определяются назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населённых пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласование проекта генерального плана, изменений в утвержденный генеральный план с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в течение тридцати дней со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 статьи 25 ГрК РФ).

В соответствии с частью 9 статьи 25 ГрК РФ определено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 настоящей статьи органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа в течение пятнадцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимают решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать два месяца.

В силу части 10 статьи 25 ГрК РФ по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесёнными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

При этом, в соответствии с частью 11 статьи 25 ГрК РФ указанные в части 10 названной статьи документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путём их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путём подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

Согласно части 12 статьи 25 ГрК РФ на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определённой части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

Постановлением администрации города Ялта Республики Крым от 14 сентября 2018 города N 1719-п "О создании согласительной комиссии по согласованию генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" (далее - постановление от 14 сентября 2018 года N 1719-п) создана соответствующая комиссия, утверждён порядок её работы, а также состав.

Вышеуказанное постановление от 14 сентября 2018 года N 1719-п с приложениями было размещено 14 сентября 2018 года на официальном портале Правительства Республики Крым на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Как следует из пунктов 2.10, 2.11 Порядка работы согласительной комиссии по согласованию проекта генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённого постановлением от 14 сентября 2018 года N 1719-п (далее - Порядок), при принятии Согласительной комиссией решения о согласовании проекта генерального плана с внесением в него изменений, учитывающих все замечания, явившиеся основанием для несогласия с данным проектом, указанная комиссия по итогам своей работы представляет главе администрации города Ялта Республики Крым проект генерального плана с внесёнными в него изменениями вместе с протоколом заседания Согласительной комиссии, материалами в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

Согласно протоколу заседания Временной комиссии о результатах проведения общественных обсуждений по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым от 22 августа 2018 года, Временной комиссией приняты решения о том, чтобы считать проведенными общественные обсуждения по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым и направлении проекта генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым главе Администрации города Ялта для согласования и направления на утверждение главе муниципального образования.

По результатам проведения указанных общественных обсуждений Временной комиссией 22 августа 2018 года подготовлено заключение о результатах проведения общественных обсуждений по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, опубликованное в газете "Ялтинские вести" спецвыпуск N 4 (4) от 24 августа 2018 года.

Согласно итоговой таблице замечаний и предложений от участников общественных обсуждений по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта, поступивших с 28 июля 2018 года по 16 августа 2018 года (приложение N 1 к Заключению о результатах проведения общественных обсуждений по проекту ГП), замечания от Вагановой О.В. на проект генерального плана, не поступали.

В соответствии с Законом Украины от 4 июня 2009 года N 1442 "О структуре, полномочиях и особенностях правового и экономического режима имущественного комплекса НПАО "Массандра" в состав НПАО "Массандра" входит, в том числе, государственное предприятие "Ливадия"; запрещается принимать решение об изъятии (выкупе), изменении целевого назначения (использования) земель, предоставленных в постоянное пользование НПАО "Массандра" и предприятиям, входящим в его состав, а также о прекращении права постоянного пользования такими землями в течение пяти лет со дня вступления в силу настоящего Закона.

В силу пункта 6 постановления Государственного Совета Республики Крым от 17 марта 2014 года N 1745-6/4 "О независимости Крыма" государственная собственность Украины, находящаяся на день принятия данного постановления на территории Республики Крым, является собственностью Республики Крым.

Постановлением Государственного совета Республики Крым N 1836-6/14 от 26 марта 2014 года "О национализации имущества предприятий, учреждений, организаций агропромышленного комплекса, расположенных на территории Республики Крым" в собственность Республики Крым национализированы целостные имущественные комплексы Государственного концерна "Национального производственно-аграрного объединения "Массандра", в том числе государственные предприятия, входящие в его состав.

Распоряжением Совета министров Республики Крым от 25 сентября 2014 года N 984-р "О внесении изменений в некоторые распоряжения Совета министров Республики Крым" государственный концерн НПАО "Массандра", в том числе имущество входящего в его состав государственного предприятия "Ливадия", переданы в безвозмездное пользование "ПАО "Массандра" Управления делами Президента Российской Федерации.

Распоряжением Совета министров Республики Крым от 11 ноября 2014 года N 1175-р "О вопросах управления имуществом Республики Крым" передан в аренду Федеральному государственному унитарному предприятию "Производственно-аграрное объединение "Массандра" Управления делами Президента Российской Федерации" имущественный комплекс Государственного концерна "Национальное производственно-аграрное объединение "Массандра", в том числе входящее в его состав государственное предприятие "Ливадия".

Распоряжением Совета министров Республики Крым от 2 марта 2015 года N 164-р ликвидированы государственные предприятия, входящие в состав государственного концерна НПАО "Массандра".

Из пояснений Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым усматривается, что земельный участок с кадастровым номером N находился в пользовании Государственного предприятия "Ливадия" (ранее Винсовхоз "Ливадия", Совхоз-завод "Ливадия", ГП "Ливадия"), на основании Государственного акта на право постоянного пользования землёй П-КМ N002298 от 6 декабря 1999 года.

1 октября 2020 года государственное унитарное предприятие Республики Крым "Производственно-аграрное объединение "Массандра" реорганизовано путем преобразования в АО "ПАО "Массандра", одним из филиалов которого является филиал "Ливадия".

Таким образом, спорный земельный участок расположен в пределах земель хозяйства Генерального плана "Ливадия", что подтверждается графическими материалами.

Выкопировкой, полученной в результате наложения границ Совхоза- завода "Ливадия", установленных согласно государственному Акту на право постоянного пользования землей И-КМ N 002298 от 6 декабря 1999 года, на границы территориальной зоны: территории неурегулированной градостроительной ситуации Т-26, установленной ГП МО ГО Ялта РК, с учетом границ земельного участка с кадастровым номером 90:25:05:0801:325, подтверждается нахождение спорного земельного участка в границах земельного участка, переданного ГП "Ливадия" на основании государственного акта П-КМ N 002298 от 6 декабря 1999 года, и в границах территориальной зоны: территории неурегулированной градостроительной ситуации Т-26, установленной Генеральным планом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Как верно указали суды нижестоящих инстанций, довод административного истца о том, что земельный участок не относился к землям сельскохозяйственного назначения, не пользовался государственным предприятием "Ливадия", не свидетельствуют о том, что установленное градостроительное регулирование является произвольным.

В целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, реализации правовых норм федерального и краевого законодательства, выполнения приоритетных задач территориального планирования Генеральным планом определена стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, на ее возможное изменение в будущем, при этом оспариваемым территориальным планированием обеспечены не только права и законные интересы собственников земельных участков, но и публичные интересы.

Между тем, оспариваемое решение принято в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденными приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244.

При подготовке градостроительной документации следует руководствоваться положениями законодательства в области регулирования градостроительной деятельности, нормативно-техническими документами в области градостроительства, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 5.2).

Согласно пункту 5.4 Методических рекомендаций подготовку проекта генерального плана следует осуществлять, в том числе на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, иной информации, необходимой для разработки проектов генеральных планов в соответствии с положениями градостроительного законодательства.

В соответствии с пунктом 54 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683, обеспечение продовольственной безопасности осуществляется, в том числе, за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, что согласуется с требованиями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года N 400, о стратегических направлениях обеспечения национальной безопасности государства, в том числе, устойчивого развития российской экономики, охраны окружающей среды, сохранения природных ресурсов и рационального природопользования.

Согласно статье 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, на которой в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683, предусмотрено предотвращение истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель.

При изложенных обстоятельствах, суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о соблюдении административным ответчиком приоритета публичной цели устойчивого развития территории, согласно которому Генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяет назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, и может не соответствовать ее фактическому использованию.

Исходя из установленного частью 3 стать 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ принципа первичности генерального плана, как основополагающего документы территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры из развития, по отношению к правилам землепользования и застройки, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что территория, исключенная из проекта генерального плана, относящаяся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии (Т-26), полностью соответствует положениям Генерального плана.

Градостроительное зонирование соответствует функциональному планированию, согласуется с нормами градостроительного законодательства, не нарушает прав истца.

В такой сложной сфере, как градостроительство, власти имеют широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Таким образом, дифференциация правового регулирования в отношении спорного земельного участка осуществлена с соблюдением принципа равенства, поскольку различия планирования и зонирования территории являются допустимыми, объективно оправданными, обоснованными и преследующими конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им, что соответствует правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года N 6-П, от 15 октября 2012 года N 21-П).

Свидетельствующих о неопределенности правовых норм или неопределенности условий или оснований для принятия решения, выборочного изменения объема прав, то есть возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствия или неполноты административных процедур, т.е. отсутствия порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистической неопределенности в нормативных правовых актах в оспариваемой части не имеется.

Таким образом, принимая во внимание, что Генеральный план не может быть утвержден без соответствующих согласований, отсутствуют правовые основания, для признания недействующим Генерального плана, в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 90:25:05:0801:325, функциональной зоны: территории, исключенной из проекта генерального плана, относящейся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации.

Вместе с тем, наличие в утвержденном Генеральном плане территорий с несогласованными вопросами носит временный характер, так как несогласованные вопросы подлежат дальнейшему урегулированию в соответствии с законодательством, регламентирующим градостроительную деятельность.

При изложенных обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что территориальная зона: территория, исключенная из проекта генерального плана, относящаяся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии (Т-26), установленная оспариваемым ПЗЗ, в границы которой входит земельный участок с кадастровым номером 90:25:05:0801:325, соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом, функциональной зоне территории, исключенной из проекта генерального плана, относящейся к несогласованным вопросам по результатам решения согласительной комиссии - территории неурегулированной градостроительной ситуации.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанций верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы автора жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в судах нижестоящих инстанций, которой суды дали надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 18 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 4 июня 2024 года.

Председательствующий

Раптанова М.А.

Судьи Анянова О.П. Борисова О.В.