Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу N 8а-4790/2024[88а-5526/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Туктамышевой О.В, Виноградовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Лесозаводского городского округа Приморского края на решение Лесозаводского районного суда Приморского края от 18 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 31 января 2024 года, принятые по административному делу N 2а-590/2023, по административному иску заместителя Лесозаводского межрайонного прокурора к администрации Лесозаводского городского округа Приморского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, возражения на кассационную жалобу прокурора Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель Лесозаводского межрайонного прокурора, действуя в интересах ФИО1, ФИО4, ФИО2, ФИО5, ФИО3 обратился в суд с административным иском, в котором с учетом последующих уточнений, просил признать незаконным бездействие администрации Лесозаводского городского округа (далее - администрация ЛГО) по обеспечению инфраструктурой (электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подъездными автомобильными дорогами) земельных участков с кадастровыми номерами: N

обязать администрацию ЛГО обеспечить указанные земельные участки инфраструктурой (электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подъездными автомобильными дорогами) в течение 1 года 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указано, что по результатам проведённой по обращению граждан ФИО1 B.C, ФИО4, ФИО2, ФИО5, ФИО3, имеющих трёх и более детей проверки выявлены нарушения законодательства о мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных услуг, а также законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Так установлено, что земельные участки, расположенные по адресу: "адрес" с. "адрес" Высотный, предоставленные указанным гражданам, не обеспечены необходимой инженерной и транспортной инфраструктурой, а именно: не обеспечены электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подъездными автомобильными дорогами. Отсутствие инженерной инфраструктуры препятствует реализации многодетным семьям права на использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением, в том числе строительство индивидуального жилого дома.

Решением Лесозаводского районного суда Приморского края от 18 сентября 2023 года, оставленного без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 31 января 2024 года, административные исковые требования заместителя прокурора удовлетворены.

Признано незаконным бездействие администрации Лесозаводского городского округа по обеспечению инфраструктурой (электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подъездными автомобильными дорогами) земельных участков с кадастровыми номерами: N, расположенные по адресу: "адрес", пер. Высотный.

На администрацию Лесозаводского городского округа возложена обязанность обеспечить указанные земельные участки инфраструктурой (электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подъездными автомобильными дорогами) в течение 1 года 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

15 мая 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации Лесозаводского городского округа, поданная 25 апреля 2024 года через Лесозаводской районный суд Приморского края, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

В обоснование кассационной жалобы ответчик ссылается на то, что в разумные сроки приняты все необходимые меры, направленные на решение вопросов местного значения по обеспечению земельных участков необходимой инфраструктурой, в том числе в установленной срок направлена заявка на предоставление субсидий бюджета на обеспечение земельных участков инженерной и транспортной инфраструктурой.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2024 года кассационная жалоба администрации Лесозаводского городского округа передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание помимо представителя административного истца не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав прокурора с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела и установлено судами по результатам проведённой Лесозаводской межрайонной прокуратурой по обращениям ФИО1 B.C, ФИО4, ФИО2, ФИО5, ФИО3, имеющих трёх и более детей, проверки соблюдения администрацией ЛГО федерального и краевого законодательства при предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства указанной категории граждан установлено, что предоставленные в феврале 2023 года вышеуказанным гражданам администрацией ЛГО земельные участки с кадастровыми номерами N, расположенные по адресу: "адрес" с. "адрес"Высотный, не обеспечены электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подъездными автомобильными дорогами. Отсутствие инженерной инфраструктуры препятствует реализации многодетным семьям ФИО1 B.C, ФИО4, ФИО2, ФИО5, ФИО3 предоставленного им законодательством Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации права на использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением, в том числе строительство индивидуального жилого дома.

ДД.ММ.ГГГГ Лесозаводской межрайонной прокуратурой главе Лесозаводского городского округа внесено представление.

Согласно ответу администрации Лесозаводского городского округа Приморского края до предоставления земельных участков гражданам невозможно обеспечить их инфраструктурой, а все обязательства по соблюдению положений нормативно-правовых актов в сфере регулирования земельных отношений администрацией ЛГО выполнены.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суды исходили из того, что обязанность по обеспечению объектами инфраструктуры земельных участков предоставленных на безвозмездной основе для индивидуального жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей, подлежит исполнению администрацией в порядке решения вопросов местного значения; установив что с момента предоставления гражданам указанных земельных участков и до настоящего времени обязанность по обеспечению участков необходимой инфраструктурой: электроснабжением, водоснабжением и водоотведением, а также подъездными автомобильными дорогами органом местного самоуправления не выполнена, доказательств принятия необходимых своевременных мер по решению данных вопросов не предоставлено, со стороны администрации имеется незаконное бездействие.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Приморском крае указанные вопросы регламентированы Законом Приморского края от 8 ноября 2011 года N 837-K3 "О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в Приморском крае".

Согласно статье 4 Закона Приморского края от 8 ноября 2011 года N837-КЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в Приморском крае"" образование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в целях их бесплатного предоставления в собственность гражданам, а также их предоставление гражданам осуществляются уполномоченными органами местного самоуправления.

Образование земельных участков в целях их бесплатного предоставления в собственность гражданам осуществляется в соответствии с действующим законодательством с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского округа отнесены, в частности: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5).

Министерство регионального развития Российской Федерации в утвержденных 9 сентября 2013 года N 372 Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, рекомендовало в целях отбора земельных участков использовать следующие критерии: транспортную доступность; удовлетворительную экологическую обстановку (отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов, в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.); существующую обеспеченность земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям (пункт 17) В случае отсутствия обеспеченности земельных участков объектами инженерной инфраструктуры должна быть определена потребность в строительстве таких объектов и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

При этом само по себе отсутствие достаточных средств на осуществление возложенных законом на орган местного самоуправления полномочий и отсутствие финансовой помощи не могут являться основанием для освобождения от исполнения указанных полномочий, формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Приведенные выше правовые нормы в их взаимосвязи позволяют сделать вывод о том, что земельные участки, предоставляемые многодетным семьям, по возможности уже на момент их предоставления гражданам, или в течение определенного разумного срока после такого предоставления, должны быть обеспечены инфраструктурой (электроснабжением, водоснабжением, водоотведением, подьездными автомобильными дорогами).

С учетом изложенного, поскольку в судебном заседании установлено, что указанные земельные участки, предоставленные гражданам, имеющим трех и более детей, до настоящего времени не обеспечены инженерной и транспортной инфраструктурой, от чего во многом зависит реальная возможность использования земельного участка по целевому назначению, то есть обязанность органа местного самоуправления по обеспечению земельных участков необходимой инфраструктурой в разумные сроки не выполнена, доказательств принятия административным ответчиком действенных мер для обеспечения земельных участков, предоставленных многодетным семьям, всей необходимой инженерной инфраструктурой не представлено, само по себе направление заявки на получение субсидии не свидетельствует о принятии таких мер, у судов имелись правовые основания для удовлетворения административного иска прокурора и возложения на орган местного самоуправления обязанности устранить допущенное нарушение прав граждан.

Выводы судов соответствуют положениям как Федерального, так и регионального законодательства, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, согласно которой в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы кассационной жалобы о дефиците бюджета Лесозаводского городского округа, о том, что администрацией ЛГО не допущено нарушение закона так как выполнены обязательства по формированию и предоставлению земельных участков многодетным семьям, а также в связи с направлением заявки на получение субсидий в порядке предусмотренном постановлением администрации Приморского края от 30 декабря 2019 года N945-ПА, были предметом рассмотрения нижестоящих судов, обоснованно и мотивированно отклонены, поскольку указанные обстоятельства не освобождают администрацию ЛГО от исполнения обязанностей по обеспечению соответствующей инфраструктурой таких земельных участков.

С учетом неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации позиции местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О).

В ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что судами первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Лесозаводского районного суда Приморского края от 18 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 31 января 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Лесозаводского городского округа Приморского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи