Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 03 июля 2024 г. по делу N 8а-5604/2024[88а-6074/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Туктамышевой О.В, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокуратуры Республики Саха (Якутия) на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 14 августа 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2023 года, принятые по административному делу N 2а-6960/2023, по административному исковому заявлению прокурора города Якутска в интересах неопределенного круга лиц к Окружной администрации города Якутска о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

исполняющий обязанности прокурора города Якутска, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие Окружной администрации города Якутска по организации общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа "город Якутск" в части непринятия мер по устранению образовавшейся очередности на получение бесплатного дошкольного образования; возложить обязанность на Окружную администрацию города Якутска ликвидировать очередность в муниципальных дошкольных образовательных организациях для детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 7 лет путем создания мест в муниципальных организациях дошкольного образования, а также открытия новых муниципальных дошкольных образовательных организаций в течение 3 лет со дня вступления в силу решения суда.

В обоснование иска прокурором указано, что на территории городского округа "город Якутск" по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ имеется 64 муниципальных дошкольных учреждений с проектной мощностью на 13566 мест, в которых фактически обучается 18787 воспитанников, дошкольные учреждения переполнены. При этом в очереди на получение мест в муниципальных дошкольных учреждениях по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ состоят 3932 ребенка в возрасте от 1 года 6 месяцев до 3 лет, 1827 детей в возрасте от 3 лет до 7 лет, всего 5759 детей в данных возрастных категориях. Также в очереди на получение места в муниципальных дошкольных учреждениях состоят 3700 детей в возрасте от 0 месяцев до 1 года 6 месяцев. Количество детей, пользующихся вариативной платной формой обучения в виде посещения частного детского сада с компенсацией части платы, составляет 1496 детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 3 лет, 1421 ребенок в возрасте от 3 лет до 7 лет, всего 2917 детей. В 2020 году создано 359 мест в учреждениях дошкольного образования, в 2021 году создано 325 мест в учреждениях дошкольного образования. В 2022 году новые здания не построены, новых мест не создано, за исключением детского сада на 240 мест в МБДОУ "Детский сад N-Северная сказка", который был построен и введен в 2021 году, а также приобретен объект "Школа на 990 мест в 68 квартале "адрес" (мкр. Прометей)" с дошкольными группами на 70 мест (всего на 140 мест). По сведениям Департамента градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации года Якутска имеются 3 действующих разрешения на строительство многоквартирных домов с детскими садами (помещениями) со сроками ввода в эксплуатацию октябрь 2023 года, ноябрь 2024 года, декабрь 2024 года.

Вышеуказанные сведения об очередности в дошкольных учреждениях сформированы с учетом данных приобретенных объектов недвижимости, что свидетельствует о недостаточности принимаемых мер по ликвидации очередности в дошкольных учреждениях. В результате бездействия Окружной администрации "адрес" и ненадлежащего исполнения ею обязанностей по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования свыше 6 тыс. детей лишены права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, нарушаются права и законные интересы детей и их законных представителей, а также растет социальная напряженность.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 14 августа 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2023 года в удовлетворении требований прокурора отказано.

5 июня 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокуратура Республики Саха (Якутия), поданное через Якутский городской суд Республики Саха (Якутия) 27 октября 2023 года, в котором ставится вопрос об отмене судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационном представлении прокурор ссылается на то, что орган самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению или образовательной деятельности; в настоящее время очередность на получение мест в муниципальных дошкольных учреждениях городского округа "город Якутск" не ликвидирована.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 6 июня 2024 года кассационное представление прокуратура Республики Саха (Якутия) передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены своевременно и в надлежащей форме, помимо прокурора в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационное представление в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав пояснения прокурора, поддержавшего кассационное представление, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статьи 7 и 43).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П, закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), который устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относя к таковым, в частности, обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (пункт 2 части 1 статьи 3).

Статьей 5 Федерального закона N 273-ФЗ установлено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Согласно статье 67 Федерального закона N 273-ФЗ получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев (часть 1). Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (часть 2). Правила приема в государственные образовательные организации субъектов Российской Федерации и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (часть 3).

Прием на обучение по образовательным программам дошкольного образования в государственные или муниципальные образовательные организации, реализующие образовательные программы дошкольного образования, осуществляется по направлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, посредством использования региональных информационных систем, указанных в части 14 статьи 98 настоящего Федерального закона (часть 4.1).

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

В соответствии с пунктами 1, 3, 4, 6 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях; создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций; учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями городского округа.

Согласно пункту 21 рекомендаций по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (письмо Минобрнауки России от 8 августа 2013 года N 08-1063) в случае, если органы местного самоуправления не могут обеспечить местом в ДОУ ребенка из списка поставленных на учет с 1 сентября текущего года, они до предоставления такому ребенку места в дошкольном учреждении обеспечивают ему возможность получения дошкольного образования в одной из вариативных форм, в том числе: в дошкольных группах, созданных в образовательных учреждениях других типов и видов; в семье посредством психолого-педагогического сопровождения его воспитания и образования; в негосударственном образовательном учреждении; в семейных дошкольных группах; в группах кратковременного пребывания; в иных формах и учреждениях.

Постановлением Окружной администрации города Якутска от 24 июня 2022 года N 166п утверждено Положение о порядке комплектования детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования городского округа "город Якутск" в новой редакции.

Постановка детей на учет производится в соответствии с Административным регламентом по предоставлению муниципальной услуги "Постановка на учет и направление детей в образовательные учреждения, реализующие образовательные программы дошкольного образования", утвержденном постановлением Окружной администрации города Якутска от 24 января 2022 года N6П (далее - Административный регламент).

Судом установлено и следует из материалов дела, что по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ в очереди на получение мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях состоят 5759 детей в возврате от 1 года 6 месяцев до 7 лет (общее количество детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 7 лет, имеющих право на получение бесплатного дошкольного образования, в данную очередь входят также дети разных возрастных категорий, желаемого дошкольного образовательного учреждения, желаемой даты зачисления).

Между тем, из пояснений представителя административного ответчика следует, что это цифра - общее количество детей в возрасте от 1 года 6 месяцев до 7 лет, имеющих право на получение бесплатного дошкольного образования, в данную очередь входят также дети разных возрастных категорий, желаемого дошкольного образовательного учреждения, желаемой даты зачисления.

Судами установлено, что в период рассмотрения дела количество детей не обеспеченных местом в дошкольном образовательном учреждении в возрасте от 1 года 6 месяцев до 3 лет составляет 2941, в возрасте с 3 лет до 7 лет - 776, всего 3717 детей, которые посещают частные дошкольные образовательные учреждения, которые субсидируются со стороны Окружной администрации года Якутска, в связи с чем плата за присмотр и уход детей составляет для родителей 398 руб. в день, при оплате за аналогичную услугу в муниципальном саду - 199 руб.

Судами установлено, что актуальный спрос составляет для детей в возрасте от 01 года 6 месяцев до 03 лет - 112, в возрасте с 03 лет до 07 лет - 110, всего 222 детей.

Разрешая заявленные прокурором требования, и отказывая в их удовлетворении, суды нижестоящих инстанций, установив, что с 2003 года Окружной администрацией города Якутска построено, оборудовано 26 муниципальных детских садов; из местного бюджета в период с 2023 года по 2027 год планируется финансирование из местного бюджета 131525 млн. руб. (ежегодно по 26305 млн. руб.); в 2023 году согласно плану мероприятий "Дорожная карта" по устранению очередности детей в возрасте от 03 до 07 лет на территории ГО "город Якутск" N от ДД.ММ.ГГГГ при плане 686 создано 992 дополнительных места; учитывая, что в заявленный прокурором срок 3 года планируется создание новых мест в системе дошкольного образования, пришли к выводу об отсутствии бездействия со стороны административного ответчика, что органом местного самоуправления совершаются мероприятия, направленные на обеспечение детей местами в дошкольных образовательных учреждениях, по ликвидации очереди на получение мест в дошкольных образовательных учреждениях.

Оснований не согласиться с такими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте, материалами дела подтверждаются установленные судом обстоятельства.

Согласно разделу 4 Распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 июля 2022 года N 649-р "Об утверждении комплексного плана мероприятий по реализации Указа Главы Республики Саха (Якутия) от 8 сентября 2021 года N 2046 "О развитии города Якутска - столицы Республики Саха (Якутия) на период до 2032 года" основным мероприятием по обеспечению социальной инфраструктурой является создание 5 тысяч новых мест в системе дошкольного образования до 2026 года путем предоставление детям субсидированных мест у субъектов малого и (или) среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста, с целью посещения на постоянной основе, строительство, выкуп, реконструкция объектов дошкольного образования, на указанные мероприятия предполагается финансирования из федерального бюджета, государственного бюджета, местного бюджета, заложены соответствующие денежные средства с соответствующим распределением между бюджетами.

В соответствии с Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 8 сентября 2021 года N2046 "О развитии города Якутска - столицы Республики Саха (Якутия) на период до 2032 года" Правительству Республики Саха (Якутия) (ФИО4) совместно с городским округом "город Якутск" (Григорьев Е.Н.) постановлено реализовать следующие первоочередные мероприятия в целях обеспечения развитой социальной инфраструктуры - создание 5 тысяч новых мест в системе дошкольного образования до 2026 года.

В 2023 году согласно плану мероприятий "Дорожная карта" по устранению очередности детей в возрасте от 03 до 07 лет на территории ГО "город Якутск" N2 от 18 января 2023 года при плане 686 создано 992 дополнительных места.

Судами установлено, что с 2003 года Окружной администрацией города Якутска построено, оборудовано 26 муниципальных детских садов. В период с 2018 года по 2023 год наблюдается увеличение комплектования детей в возврате с 1 года 6 месяцев до 7 лет в дошкольные образовательные учреждения. Из местного бюджета в период с 2023 года по 2027 год планируется финансирование из местного бюджета 131525 млн. руб. (ежегодно по 26305 млн. руб.).

Учитывая указанные обстоятельства, принимая во внимание, что органом местного самоуправления совершаются мероприятия, направленные на обеспечение детей местами в дошкольных образовательных учреждениях, исходя из заявленных прокурором требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли выводу об отсутствии оснований для признания незаконным бездействия со стороны административного ответчика по непринятию мер по устранению образовавшейся очередности на получение бесплатного дошкольного образования.

Рассматривая требования прокурора о возложении обязанности ликвидировать очередность в муниципальных дошкольных образовательных организациях в течение трех лет со дня вступления решения суда в законную силу, и отказывая в их удовлетворении, суды обоснованно исходили из того, что количество детей в возрасте от 01 года 06 месяцев до 07 лет, имеющих право на получение дошкольного образования, меняется ежедневно в зависимости от даты подачи заявлений законными представителями детей на предоставление мест, убытия детей, желаемой даты предоставления места и других факторов, таким образом, указанная очередь имеет гибкую структуру, может меняться каждый день, и наличие очереди само по себе еще не свидетельствует о наличии незаконного бездействия со стороны органа местного самоуправления.

Так, согласно Административному регламенту общегородская очередь - очередь, формируемая на основании заявлений родителей (законных представителей) детей в возрасте от 0 до 7 лет, проживающих на территории городского округа "город Якутск", на предоставление места в ДОУ. Направление (комплектование) в ДОУ осуществляется в автоматическом режиме посредством АИС "Е-Услуги. Образование". На основании заявлений Заявителей формируется единый электронный реестр Заявлений по каждому ДОУ по учебным годам с учетом следующих данных: даты желаемого поступления ребенка в ДОУ, заявленной на начало учебного года (1 сентября желаемого года поступления); возрастных категорий детей и возрастных групп на начало учебного года (для детей от 6 (шести) до 7 (семи) лет, от 5 (пяти) до 6 (шести) лет, от 4 (четырех) до 5 (пяти) лет, от 3 (трех) до 4 (четырех) лет, от 2 (двух) до 3 (трех) лет, от 1, 5 (полутора) до 3 (трех) лет и другие); даты постановки на учет ребенка для поступления в ДОУ; наличие права на внеочередной, первоочередной, преимущественный прием в ДОУ; наличие свободных мест в ДОУ для каждой возрастной категории детей в соответствующей возрастной группе; регистрации по месту жительства на территории, закрепленного за ДОУ городского округа "город Якутск" (пункты 1.1.3, 2.3.3).

В силу пункта 2.3.30, 2.3.31.1 Административного регламента, если детей из списка очередников с датой желаемого зачисления на 1 сентября текущего года невозможно обеспечить местом в ДОУ в текущем учебном году, Управление обеспечивает им возможность получения дошкольного образования в одной из следующих форм: группы кратковременного пребывания; Семейные группы; частные образовательные организации, реализующие образовательные программы дошкольного образования и являющиеся получателями субсидии за счет средств бюджета на поддержку субъектов малого и (или) среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста на территории городского округа "город Якутск" (далее - ЧДОУ).

В случае временного зачисления в ЧДОУ ребенок продолжает числиться в списке "очередников" и не снимается с учета для предоставления места в АИС "Е-Услуги. Образование", а Заявлению присваивается статус "Временно зачислен" с сохранением первоначальной даты постановки на учет.

В силу части 1 статьи 178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Исходя из заявленных административных исковых требований, с учетом установленных по делу обстоятельств, судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, мотивированными, основанными на законе и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Доводы кассационного представления о недостаточности принимаемых административным ответчиком мер по ликвидации очереди в муниципальные дошкольные образовательные учреждения не опровергают установленные судом обстоятельства, не содержат указание на конкретные обстоятельства, свидетельствующие о недостаточности принятых администрацией мер с учетом уже запланированных органом местного самоуправления мероприятий, направленных на обеспечение детей местами в дошкольных учреждениях.

Вопреки доводам кассационного представления суды первой и апелляционной инстанций исходя из заявленных прокурором требований правильно установили юридически значимые обстоятельства по делу, исследовали их с достаточной полнотой, выводы судов не противоречат материалам дела, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Судами приняты во внимание доводы всех участвующих в деле лиц, доказательства получены и исследованы в таком объеме, который позволил суду разрешить спор.

В целом доводы кассационного представления повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, сводятся к несогласию с выводами судов и произведенной ими оценкой доказательств, что в силу статьи 328 КАС РФ не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

С учетом изложенного и поскольку при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного судебного постановления, содержащиеся в решении и апелляционном определении выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным судами, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения судебных постановлений.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 14 августа 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 15 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационное представление прокуратуры Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу судебного акта суда первой инстанции.

Председательствующий

Судьи