Постановление Конституционного суда Республики Ингушетия от 29 декабря 2014 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности частей 3 и 4 статьи 31 Устава муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия в связи с запросом группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия"

Конституционный Суд Республики Ингушетия в составе Председателя А.К. Гагиева, судей И.Б. Доскиева и И.М. Евлоева,

с участием:

представителя группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия - заместителя Председателя Народного Собрания Республики Ингушетия Р.М. Гагиева,

представителя муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия М.М. Кодзоевой,

руководствуясь статьей 96 (часть 2) Конституции Республики Ингушетия, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3, статьями 34, 70, 80-83 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности частей 3 и 4 статьи 31 Устава муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия в связи с запросом группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Ингушетия оспариваемые заявителями положения устава муниципального образования.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.К. Гагиева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание: полномочного представителя Правительства Республики Ингушетия в Конституционном Суде Республики Ингушетия Дзарахова М.М., от Народного Собрания Республики Ингушетия - З.С. Хаутиева, от Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Ингушетия - З.К. Хаштырова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия - М.Х. Цицкиева, от Ассоциации муниципальных образований Республики Ингушетия - Мамилова Ш.С., Цуроева М.А. и Зурабова М.А., исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Ингушетия

установил:

1. Частями 3 и 4 статьи 31 Устава муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия, принятого Решением Кантышевского сельского Совета от 23 апреля 2013 года N 16 (далее по тексту - Устав), предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий Главы сельского поселения Кантышево его полномочия временно, до вступления в должность вновь избранного главы, осуществляет депутат, работающий на постоянной основе; в случае, если депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует или не назначен, указанные полномочия исполняет лицо, определенное Кантышевским сельским поселением; в случае временного отсутствия главы сельского поселения Кантышево (отпуск, болезнь, командировка и т.д.) его полномочия исполняет депутат, работающий на постоянной основе, а если депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует либо не назначен - иное лицо по решению Кантышевского сельского совета.

1.1. Группа из 10 депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия (А.Р. Акиев, М.С. Амриева, Ж.Д. Аушева, С-С.Х. Ахильгов, Р.М. Гагиев, Б.М. Евлоев, З.И. Оздоев, В.И. Светличный, А.Б. Толдиев, Ю.Б. Цицкиев) обратились в Конституционный Суд Республики Ингушетия, оспаривая конституционность данных норм Устава. В силу части 2 статьи 96 Конституции Республики Ингушетия не менее одной трети депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия могут обратиться в Конституционный Суд Республики Ингушетия с запросом о конституционности устава муниципального образования. Согласно части 1 статьи 73 Конституции Республики Ингушетия Народное Собрание Республики Ингушетия состоит из 27 депутатов, следовательно, запрос направлен правомочным субъектом.

По мнению заявителей, оспариваемые положения Устава не соответствуют части 2 статьи 102 Конституции Республики Ингушетия, поскольку подрывают само право граждан осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления, так как допускают возложение обязанностей главы сельского поселения на лицо, не являющееся депутатом сельского поселения или должностным лицом местного самоуправления, то есть не избранное и не получившее мандат от населения соответствующей территории.

1.2. Как следует из статьи 70 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия", Конституционный Суд Республики Ингушетия принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых норм. При принятии решения Конституционный Суд Республики Ингушетия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Ингушетия по настоящему делу являются положения частей 3 и 4 статьи 31 Устава муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия, принятого Решением Кантышевского сельского Совета от 23 апреля 2013 N 16, в той мере, в какой ими предусматривается возложение временного исполнения обязанностей главы сельского поселения на лицо, не являющееся депутатом сельского поселения или должностным лицом местного самоуправления.

2. В Российской Федерации как демократическом и правовом государстве Конституция определяет многонациональный российский народ носителем суверенитета и единственным источником власти, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3); местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя, оно осуществляется гражданами в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 12, статья 130, часть 1); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе принципа равенства (статья 32, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2).

Исходя из указанных положений федеральной конституции, в Конституции Республики Ингушетия закрепляется, что вся власть в Республике Ингушетия принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 4, часть 1); местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления (статья 102, часть 2); местное самоуправление в Республике Ингушетия гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией и законами Республики Ингушетия (статья 104).

Этим конституционным нормам корреспондируют положения Европейской хартии местного самоуправления, которая в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации является составной частью правовой системы Российской Федерации. В частности, согласно ее статье 3 местное самоуправление рассматривается в качестве одной из основ любого демократического строя и к числу демократических стандартов в этой области отнесено осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В соответствии с данной конституционной нормой принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ), частью 7 статьи 36 которого определено, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Вопрос об исполнении обязанностей временно отсутствующего главы сельского поселения названным федеральным законом не урегулирован. В законодательстве Республики Ингушетия также отсутствуют нормы, регулирующие порядок и условия временного исполнения обязанностей главы сельского поселения в случае досрочного прекращения полномочий действующего главы поселения или его отсутствия в связи с нахождением в отпуске, по болезни или выездом в командировку.

Таким образом, устанавливая в Уставе оспариваемые заявителями нормы, Кантышевский сельский совет реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства о местном самоуправлении.

3. В соответствии с частью 3 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в муниципальном образовании, имеющем статус сельского поселения, уставом данного муниципального образования может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. На основании данного законоположения частью 1 статьи 21, частью 5 статьи 28, частью 1 статьи 29 и частью 2 статьи 30 Устава установлено, что Глава сельского поселения Кантышево избирается Кантышевским сельским советом из своего состава, он исполняет полномочия председателя Кантышевского сельского совета и возглавляет Администрацию сельского поселения Кантышево.

3.1. Частью 3 статьи 31 Устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий Главы сельского поселения Кантышево его полномочия временно, до вступления в должность вновь избранного главы, осуществляет депутат, работающий на постоянной основе, а если такой депутат отсутствует или не назначен, указанные полномочия исполняет лицо, определенное Кантышевским сельским советом. Однако, из общего принципа, закрепленного в части 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, следует, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Определение понятия должностного лица местного самоуправления содержится в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо, заключившее контракт (трудовой договор), лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, а выборное должностное лицо местного самоуправления - это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По смыслу части 3 статьи 31 Устава, в случае досрочного прекращения полномочий Главы сельского поселения Кантышево, если депутат сельского совета, работающий на постоянной основе отсутствует или не назначен, то полномочия главы сельского поселения, временно до вступления в должность вновь избранного главы сельского поселения, могут возлагаться на любое лицо по решению Кантышевского сельского совета. Исходя из содержания этого уставного положения, такое лицо не должно быть избранным населением данного муниципального образования либо иметь статус должностного лица местного самоуправления.

Следовательно, положение части 3 статьи 31 Устава в той части, которая предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий Главы сельского поселения Кантышево его полномочия временно, до вступления в должность вновь избранного главы, может исполнять лицо, определенное Кантышевским сельским советом, если депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует или не назначен, неизбежно создает коллизию с нормой части 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ.

3.2. Часть 4 статьи 31 Устава устанавливает, что в случае временного отсутствия Главы сельского поселения Кантышево (отпуск, болезнь, командировка и т.д.) его полномочия исполняет депутат, работающий на постоянной основе, а если депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует либо не назначен - иное лицо, определенное Кантышевским сельским советом. В отсутствие соответствующего правового регулирования на федеральном и республиканском уровне, представительный орган местного самоуправления сельского поселения Кантышево обязан определить в Уставе порядок замещения временно отсутствующего главы сельского поселения. Однако, при правовом регулировании данного вопроса Кантышевский сельский совет связан конституционными принципами организации местного самоуправления, в частности, положениями части 1 статьи 4 и части 2 статьи 102 Конституции Республики Ингушетия, из которых следует, что народ, осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а полномочия органов местного самоуправления могут исполнять только должностные лица, в том числе выборные, местного самоуправления. Возможность возложения полномочий Главы сельского поселения Кантышево, включая полномочия председателя Кантышевского сельского совета, на лицо, не избранное населением сельского поселения Кантышево или не являющееся должностным лицом органов местного самоуправления данного муниципального образования, не согласуется с указанными конституционными нормами.

3.3. Согласно части 10 статьи 22 Устава в структуре Кантышевского сельского совета может быть предусмотрена должность депутата, работающего на постоянной основе, порядок избрания которого устанавливается регламентом Кантышевского сельского совета.

В судебном заседании Конституционного Суда Республики Ингушетия установлено, что регламент Кантышевского сельского совета указанным органом местного самоуправления не принят и в структуре этого органа отсутствует должность депутата, работающего на постоянной основе. В связи с этим, на основании частей 3 и 4 статьи 31 Устава в случае досрочного прекращения полномочий либо временного отсутствия Главы сельского поселения Кантышево его полномочия должно осуществлять лицо, определенное Кантышевским сельским советом. Во взаимосвязи с положением части 5 статьи 28 Устава это означает, что данное лицо будет исполнять полномочия председателя Кантышевского сельского совета и главы Администрации сельского поселения Кантышево. При этом, в соответствии с пунктом 4.2 Положения об Администрации сельского поселения Кантышево, утвержденного решением Кантышевского сельского совета от 24 декабря 2009 года N 4/2-1, полномочия главы администрации данного поселения в случае отсутствия главы сельского поселения в связи с нахождением в командировке, отпуске, его временной нетрудоспособности, а также в случае прекращения его полномочий исполняет заместитель главы администрации. Должность заместителя главы администрации муниципального образования предусмотрена пунктом 1 раздела II Реестра должностей муниципальной службы в Республике Ингушетия, утвержденного Законом Республики Ингушетия от 10 апреля 2009 года N 14-РЗ и имеется в структуре Администрации сельского поселения Кантышево.

Исходя из вышеизложенного и положения части 7 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, в случае досрочного прекращения полномочий или временного отсутствия Главы сельского поселения Кантышево его полномочия должны возлагаться на заместителя Главы Администрации сельского поселения Кантышево. Однако, указанное должностное лицо не может исполнять полномочия председателя Кантышевского сельского совета, поскольку данное лицо не является депутатом сельского совета.

3.4. В силу части 2 статьи 7 Конституции Республики Ингушетия нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Ингушетия не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Таким образом, положения частей 3 и 4 статьи 31 Устава, устанавливающие, что в случае досрочного прекращения полномочий или временного отсутствия Главы сельского поселения Кантышево его полномочия, при условии, что депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует или не назначен, могут возлагаться на иное лицо по решению Кантышевского сельского совета, не соответствуют части 2 статьи 102 Конституции Республики Ингушетия во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 1) и 7 (часть 2).

4. Из положений статей 7 и 18 Конституции Республики Ингушетия, определяющих принципы верховенства права и равенства всех перед законом и судом, вытекает обращенное к органам государственной власти и органам местного самоуправления муниципальных образований Республики Ингушетия требование формальной определенности, ясности, четкости и непротиворечивости издаваемых ими нормативных правовых актов.

Конституционный Суд Республики Ингушетия в постановлении от 17 декабря 2014 года N 8-П указал, что органы законодательной исполнительной власти Республики Ингушетия обязаны осуществлять свою правотворческую деятельность таким образом, чтобы принимаемые ими нормативные акты с достаточной степенью определенности и недвусмысленно устанавливали порядок реализации участниками соответствующих правоотношений своих прав и обязанностей, не содержали правовых норм, которые имеют неоднозначное толкование либо допускают возможность принятия правоприменительными органами произвольных решений, поскольку иное означало бы недопустимое в правовом государстве умаление конституционных прав граждан. Данная правовая позиция в полной мере распространяется и на органы местного самоуправления муниципальных образований Республики Ингушетия.

Оспариваемые заявителями положения частей 3 и 4 статьи 31 Устава не отвечают общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку из их содержания невозможно сделать точный вывод, на какое лицо может возлагаться исполнение полномочий Главы сельского поселения Кантышево в случаях досрочного прекращения полномочий или временного его отсутствия. В этих уставных положениях имеется рассогласованность, как с другими нормами Устава, так и с иными нормативными актами, принятыми Кантышевским сельским советом.

Следовательно, данные нормы Устава характеризуются неопределенностью нормативного содержания и не соответствуют и положению части 1 статьи 18 Конституции Республики Ингушетия.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 68, статьями 69-71, 75, 80-83 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия", Конституционный Суд Республики Ингушетия

постановил:

1. Признать часть 3 статьи 31 Устава муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия не соответствующей Конституции Республики Ингушетия, ее статьям 4 (часть 1), 7 (часть 2), 18 (часть 1) и 102 (часть 2), постольку, поскольку данная норма допускает осуществление полномочий Главы сельского поселения Кантышево временно, до вступления в должность вновь избранного главы, лицом, определенным Кантышевским сельским советом, если депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует или не назначен, и характеризуется неопределенностью нормативного содержания.

2. Признать часть 4 статьи 31 Устава муниципального образования "Сельское поселение Кантышево" Назрановского муниципального района Республики Ингушетия не соответствующей Конституции Республики Ингушетия, ее статьям 4 (часть 1), 18 (часть 1) и 102 (часть 2), постольку, поскольку данная норма допускает осуществление полномочий Главы сельского поселения Кантышево в случае его временного отсутствия (отпуск, болезнь, командировка и т.д.) иным лицом, определенным Кантышевским сельским советом, если депутат, работающий на постоянной основе, отсутствует или не назначен, и характеризуется неопределенностью нормативного содержания.

3. Кантышевскому сельскому совету надлежит - исходя из требований Конституции Республики Ингушетия и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Республики Ингушетия, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в Устав сельского поселения Кантышево необходимые изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 74 Конституционного закона Республики Ингушетия "О Конституционном Суде Республики Ингушетия" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Ингушетия. Постановление должно быть также опубликовано в Вестнике Конституционного Суда Республики Ингушетия и на официальном сайте Конституционного Суда Республики Ингушетия в сети Интернет (www.ks-ri.ru).

Председатель

А.К. Гагиев

Судьи

И.Б. Доскиев И.М. Евлоев