Решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 января 2008 г. N А60-32127/2007-С9 Суд признал недействительным постановление органа местного самоуправления о предоставлении обществу земельных участков для строительства жилых домов, поскольку оспариваемый ненормативный правовой акт издан вопреки установленному законом запрету в части предоставления участков земли для жилищного строительства иначе как посредством аукционов, нарушает права и законные интересы лиц, обладающих правами на участки в составе предоставленных земель, а также иных лиц, осуществляющих строительную деятельность (извлечение)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 28 января 2008 г. N А60-32127/2007-С9

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 мая 2008 г. N Ф09-3578/08-С6 настоящее решение оставлено без изменения

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 сентября 2008 г. N 9652/08 отказано в передаче настоящего решения в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора

Резолютивная часть решения объявлена 28 января 2008 года

Полный текст решения изготовлен 28 января 2008 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи, при ведении протокола судебного заседания судьей

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Прокуратура Свердловской области к Администрации г. Екатеринбурга с участием третьего лица - ЗАО "НОВА-строй" о признании недействительным ненормативного акта

при участии в судебном заседании:

от прокурора: М.А. Васильева, служебное удостоверение N 149486 (участвовала в судебном заседании 24.01.2008 г.), Мирошниченко М.Н., прокурор отдела, доверенность N 8-13-08 от 24.01.2008 г. (в судебном заседании 28.01.2008 г.);

от Администрации города Екатеринбурга: Огаркова Л.Н., представитель по доверенности от 21.12.2006 г. N 01.1/50.2-19/2859;

от ЗАО "НОВА-строй": Молодцова О.И., представитель по доверенности от 29.12.2007 г. N 470.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду не заявлено. При рассмотрении дела, начавшегося 24.01.2008 г., был объявлен перерыв до 9 час. 30 мин. 28.01.2008 г., после перерыва судебное заседание продолжено.

Прокурор Свердловской области (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным постановления Главы города Екатеринбурга от 14.02.2007 г. N 447 "О предоставлении ЗАО "НОВА-строй" земельных участков в границах улиц Репина - Начдива Васильева - Заводской для строительства многоэтажных жилых домов с объектами соцкультбыта (в том числе детского сада на 100 мест) и подземными паркингами". По мнению Прокурора, указанный ненормативный акт противоречит положениям п. 2 ст. 30, п.п. 1 и 2 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется исключительно на аукционах; органом местного самоуправления не соблюден установленный ч. 5 ст. 30 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков, землеустройство и государственный кадастровый учет которых не был проведены; кроме того, предоставленные третьему лицу земельные участки обременены правами иных лиц, однако изъятие земельных участков и находящихся на них объектов недвижимого имущества в установленном порядке не осуществлено.

Администрация города Екатеринбурга требования не признала, ссылаясь на то, что правоотношения, связанные с предоставлением ЗАО "НОВА-строй" земельных участков, возникли в июле 2005 года при обращении общества с соответствующим заявлением и выдаче ему разрешительного письма от 01.09.2005 г. N 513 на сбор технических условий подключения строительного объекта к системам инженерно-технического обеспечения, в силу чего новое законодательное регулирование предоставления земельных участков для целей строительства к этим отношениям не применяется; кадастровый учет земельных участков проведен в установленном порядке, а в настоящее время по договору с застройщиком Администрация города Екатеринбурга проводит работу по изъятию земельных участков у собственников объектов недвижимости. Представитель Администрации ссылается также на пропуск Прокурором срока на обращение в суд с заявлением, поскольку об оспариваемом постановлении органы прокуратуры были уведомлены еще в марте 2007 года путем направления копии постановления, а также на отсутствие нарушений прав и законных интересов конкретных субъектов, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, в защиту которых Прокурор в соответствии со ст. 52 АПК РФ обратился в арбитражный суд.

ЗАО "НОВА-строй" считает оспариваемое постановление законным, а доводы Прокурора - необоснованными, ссылаясь на то, что у общества возникло право на получение земельных участков с предварительным согласованием места размещения строительных объектов; кроме того, решение об удовлетворении заявления Прокурора приведет к нарушению прав ЗАО "НОВА-строй", затраты которой на изыскательские работы, связанные с освоением земельных участков, составляют более 21 млн. рублей.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил:

Закрытое акционерное общество "НОВА-строй" 06.04.2005 г. обратилось в Администрацию города Екатеринбурга с заявлением о подготовке графической информации о земельном участке в границах улиц Репина - Заводская - Начдива Васильева в Верх-Исетском районе г. Екатеринбурга ориентировочной площадью 25600 кв.м для рассмотрения возможности представления земельного участка для строительства, а затем 22.07.2005 г. - с заявлением о предоставлении этого земельного участка в аренду.

Заявление общества было рассмотрено 31.08.2005 г. городской комиссией по землеотводам, которая предварительно согласовала ЗАО "НОВА-строй" место размещение на этом земельном участке строительного объекта - многоэтажных жилых домов с объектами соцкультбыта и подземными паркингами, после чего Главархитектурой города Екатеринбурга обществу выдано разрешительное письмо от 01.09.2005 г. N 513 на сбор технических условий подключения объекта капитального строительства к системам инженерно-технического обеспечения.

О предстоящем строительстве на данном земельном участке жилого микрорайона Администрация города Екатеринбурга сообщила 04.10.2005 г. в средствах массовой информации (газета "Вечерний Екатеринбург").

Постановлением Главы города Екатеринбурга от 26.12.2006 г. N 2707 было принято решение об изъятии, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд в целях застройки земельных участков и находящихся на них индивидуальных жилых домов, в том числе жилые дома по ул. Репина. NN 44, 46, 46а, 48, 48а, 50а, 52, 54, по ул. Заводская, NN 90, 92, 94, 98, 100, по ул. Начдива Васильева, NN 12, 14, 16, 22, 24, 26; утвержден акт о выборе и проект границ земельного участка N 48801 площадью 32232 кв.м в границах улиц Репина - Начдива Васильева - Заводской, и ЗАО "НОВА-строй" предварительно согласовано место размещения на этом земельном участке многоэтажных жилых домов с объектами соцкультбыта и подземными паркингами.

Постановлением Главы города Екатеринбурга от 14.02.2007 г. N 447 были утверждены проекты границ двух новых земельных участков N 4880102 площадью 9660 кв.м и N 4880101 площадью 22572 кв.м, ранее образовавших единый участок площадью 32232 кв.м, и оба земельных участков предоставлены ЗАО "НОВА-строй" в аренду на 5 лет для строительства многоэтажных жилых домов с объектами соцкультбыта (в том числе детского сада на 100 мест) и подземными паркингами.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает два варианта предоставления земельных участков: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В соответствии с п. 4 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже прав на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка, при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

В силу п. 5 ст. 30 названного Кодекса порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает: выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 70 Земельного кодекса Российской Федерации; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 2 ст. 30.1 ЗК РФ, введенной в действие с 01.10.2005 г. Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного места размещения объекта на аукционах.

Пунктами 1 и 2 ст. 30.2 ЗК РФ, введенной в действие этим же Законом, установлено, что земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, которое включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по благоустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду также без предварительного согласования места размещения объекта на аукционе в порядке, установленном ст. 38.2 ЗК РФ.

Таким образом, с 01.10.2005 г. изменен порядок предоставления земельных участков для строительства, в соответствии с которым предоставление земельных участков осуществляется исключительно на аукционах.

При этом Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты" п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации" изложен в новой редакции, которая действовала на момент вынесения Администрацией города Екатеринбурга решения о предоставлении земельных участков (14.02.2007 г.).

В частности, согласно абз. 2 п. 15 ст. 3 данного закона земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01.10.2005 г., но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

Абзацем 3 п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в новой редакции прямо предусмотрено, что в случае, если в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 1 октября 2005 г. не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

Как указано выше, процедура выбора земельного участка под строительство по заявлению ЗАО "НОВА-строй" была осуществлена после 01.10.2005 г. и решение о предварительном согласовании места размещения объекта в соответствии с требованиями ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации также было принято после этой даты, в связи с чем у Администрации города Екатеринбурга не было оснований предоставлять земельный участок иначе как в порядке, установленном пунктами 1 и 2 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, т.е. с проведением аукциона.

В связи с этим постановление Главы города Екатеринбурга от 14.02.2007 г. N 447 принято с нарушением федерального земельного законодательства, устанавливающего единый порядок предоставления земельных участков для строительства с целью упорядочения этой процедуры.

Доводы Администрации города Екатеринбурга и третьего лица о том, что указанное законодательство не может быть распространено на ранее возникшие правоотношения, связанные с предоставление обществу земельных участков, являются несостоятельными.

Правоотношения по предоставлению земельного участка под жилищное строительство из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, возникают на основании сложного юридического состава: соответствующее распоряжение собственника и договора, и только названный комплекс юридических фактов (как юридический состав в целом) может вызвать данные юридические последствия.

Вместе с тем в данном случае выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании имели место после вступления в силу статьи 30.1 Земельного кодекса, следовательно, нормы данной статьи должны распространяться на права и обязанности субъектов спорного правоотношения; более того, законодателем прямо установлен запрет на предоставление без аукциона земельных участков, процедура выбора которых до 01.10.2005 г. не завершена и до этой даты не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта.

Суд отмечает, что письмо от 01.09.2005 г. N 513, которым Администрация города Екатеринбурга разрешила ЗАО "НОВА-строй" сбор технических условий подключения объекта капитального строительства к системам инженерно-технического обеспечения, не может рассматриваться в качестве решения о предварительном согласовании, поскольку такое разрешение не соответствует требованиям ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации и имеет целью лишь получение необходимой информации о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, и о возможностях подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, что в соответствии со ст. 31 ЗК РФ предшествует выбору земельного участка, после чего может быть принято решение о предварительном согласовании.

Кроме того, является неправомерным предоставление ЗАО "НОВА-строй" оспариваемым постановлением двух земельных участков площадью 9660 кв.м и 22572 кв.м, тогда как ранее процедура выбора по заявлению общества осуществлялась в отношении иного земельного участка площадью 32232 кв.м.

При вынесении постановления от 14.02.2007 г. N 447 Администрацией города Екатеринбурга не было принято во внимание, что процедура формирования предоставляемых земельных участков в установленном порядке осуществлена не была и эти участки не были поставлены на государственный кадастровый учет (на кадастровый учет оба земельных участка поставлены лишь 18.05.2007 г., о чем свидетельствуют копии кадастровых планов земельных участков N 66:41:03 04 007:0021 и N 66:41: 03 04 077:0020).

Согласно ст. 32 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления границ такого земельного участка на местности и его кадастровый учет.

В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельным участком как объектом земельных отношений признается часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Федеральным законом "О землеустройстве" установлено, что при предоставлении земельных участков и их изъятии в обязательном порядке осуществляется землеустройство, включающее образование новых объектов землеустройства и их межевание (ст.ст. 3, 16, 17 этого Закона); кроме того, в силу ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" такие земельные участки подлежат обязательному государственному кадастровому учету, которым признается описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки.

Из этого следует, что земельный участок может рассматриваться в качестве объекта земельных правоотношений лишь после проведения землеустроительных работ и постановки его на кадастровый учет с присвоением индивидуального кадастрового номера; в том случае, если эти процедуры не выполнены, земельный участок предоставлен быть не может в связи с отсутствием его как объекта прав и неспособности в силу этого участвовать в гражданском обороте.

Из материалов дела также следует, что при издании оспариваемого постановления Администрацией города Екатеринбурга были нарушены права лиц, обладающих правами на земельные участки под объектами недвижимого имущества - индивидуальных домов, расположенных на предоставленных ЗАО "НОВА-строй" земельных участках.

В силу п. 5 части 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом, при этом такие граждане имеют исключительное право на приватизацию земельных участков.

Земельные участки могут быть изъяты у землепользователей в порядке, установленном законом, в том числе путем выкупа, при этом статьей 31 ЗК РФ установлена обязанность органа местного самоуправления информировать собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также произвести расчеты их убытков в связи с изъятием, который является обязательным приложением к акту о выборе земельного участка.

Право органа местного самоуправления определять варианты размещения строительных объектов исходя из муниципальных нужд с учетом интересов как лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства, так с учетом интересов других лиц, вытекает из положений ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми организация строительства и содержание муниципального жилья, создание условий для жилищного строительства и содействие в жилищной сфере другим категориям граждан относится к вопросам местного значения.

Из материалов дела следует, что в соответствии с Генеральным планом развития городского округа муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года на спорном земельном участке предусмотрено строительство многоэтажных жилых домов и объектов соцкультбыта.

Вместе с тем действующая в настоящее время редакция статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающая основания и порядок изъятия земельных участков, не предусматривает возможность принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в виде последующего предоставления для целей жилищного строительства, в связи с чем до законодательного урегулирования данного вопроса земельные участки на основании оспариваемого постановления изъяты быть не могут.

Таким образом, наличие прав других лиц, обременяющих спорный земельный участок, а также отсутствие установленного законом порядка изъятия земельных участков у этих лиц, являются препятствием для предварительного согласования и последующего представления этого земельного участка, а предоставление при таких обстоятельствах земельного участка ЗАО "НОВА-строй" является неправомерным, поскольку нарушает права и законные интересы этих лиц.

Суд не принимает довод Администрации города Екатеринбурга о том, что изъятие земельных участков у землепользователей может быть произведено застройщиком после предоставления ему земельного участка, поскольку изъятие земель для муниципальных нужд является исключительным правом органа местного самоуправления и не может быть передано иному лицу. Именно у органа местного самоуправления возникают обязательства, связанные с изъятием земель, в связи с чем закон возлагает на данный орган компенсацию убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Передача же данной обязанности иному лицу может привести к полному отсутствию контроля за вопросами компенсации убытков заинтересованным лицам и нарушению их прав и законных интересов.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства урегулирования вопросов компенсации убытков и выкупа объектов недвижимого имущества, расположенного на предоставленных земельных участках, у их собственников, что могло свидетельствовать об удовлетворении прав и законных интересов этих лиц при изъятии земельных участков; напротив, предоставление ЗАО "НОВА-строй" земельных участков, обремененных правами иных лиц, вызвало многочисленные обращения граждан в различные органы, что и послужило основанием для оспаривания постановления Главы города Екатеринбурга Прокурором Свердловской области.

В связи с этим суд не принимает довод заинтересованного лица о том, что у Прокурора не имеется оснований для оспаривания постановления о предоставлении земельных участков, поскольку такое право предусмотрено статьей 52 АПК РФ, в соответствии с которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По настоящему делу Прокурор обоснованно обратился в суд в защиту интересов лиц, чьи права нарушены при предоставлении земельных участков ЗАО "НОВА-строй", кроме того, предоставление земельных участков для целей жилищного строительства исключительно путем проведения аукционов призвано обеспечить равный доступ к этим земельным участкам всех заинтересованных лиц, осуществляющих деятельность в этой сфере, поэтому ненормативный акт органа местного самоуправления, изданный с нарушением этого порядка, нарушает также права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Такой установленный федеральным законом порядок предоставления земельных участков отвечает интересам всего общества, обеспечивает соблюдение прав и законных интересов всех заинтересованных лиц, в силу чего этот порядок сам по себе является тем благом, защита которого осуществляется Прокурором с помощью мер прокурорского реагирования, в том числе путем обращения в арбитражный суд.

Суд также не принимает довод заинтересованного лица о пропуске Прокурором срока на обращение в суд, поскольку этот довод противоречит фактическим обстоятельствам дела, из которых следует, что вывод о незаконности оспариваемого постановления был сделан прокурором в августе 2007 года в ходе прокурорской проверки, проведенной в связи с обращениями граждан к уполномоченному представителю Президента Российской Федерации по Уральскому Федеральному округу. Факт направления 15.03.2007 г. Администрацией города Екатеринбурга в органы прокуратуры копии оспариваемого акта одновременно с копиями других нормативно-правовых актов, принятых за период с 10.01.2007 г. по 28.02.2007 г., не свидетельствует о том, что Прокурору Свердловской области было заведомо известно о нарушении порядка издания этого акта, тем более что копия акта была направлена Прокурору города Екатеринбурга.

Таким образом, постановление Главы города Екатеринбурга от 14.02.2007 г. N 477 издано вопреки установленному п. 2 ст. 30, п.п. 1 и 2 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации запрета в части предоставления земельных участков для жилищного строительства иначе как посредством аукционов, нарушает права и законные интересы лиц, обладающих правами на земельные участки в составе предоставленных земель, а также иных лиц, осуществляющих строительную деятельность, в связи с чем данное постановление следует признать недействительным.

По настоящему делу подлежит применению общий порядок распределения судебных расходов, предусмотренный главой 9 АПК РФ, и поскольку при подаче в суд заявления Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины, последняя взыскивается в доход федерального бюджета непосредственно с органа местного самоуправления как стороны по делу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

Требования Прокурора Свердловской области удовлетворить.

Признать недействительным постановление Главы города Екатеринбурга от 14.02.2007 г. N 447 "О предоставлении ЗАО "НОВА-строй" земельных участков в границах улиц Репина - Начдива Васильева - Заводской для строительства многоэтажных жилых домов с объектами соцкультбыта и подземными паркингами".

Взыскать с Администрации города Екатеринбурга в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 руб.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения по делу в законную силу.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного или кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить соответственно на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда <http://17aas.arbitr.ru/> или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.