Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 октября 2008 г. N Ф09-7020/08-С1 Суд признал недействующим нормативный правовой акт органа местного самоуправления о взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта за проезд по автомобильным дорогам общего пользования, поскольку федеральным и региональным законодательством не предусмотрено право муниципалитета самостоятельно устанавливать порядок перевозки автомобильным транспортом крупногабаритных и (или) тяжеловесных грузов по дорогам общего пользования, в частности, не предусмотрено право самостоятельно взимать плату за ущерб, наносимый транспортными средствами дорогам (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 16 октября 2008 г. N Ф09-7020/08-С1

Дело N А76-5828/08

ГАРАНТ:

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 февраля 2009 г. N 935/09 отказано в передаче настоящего постановления в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора

См. также Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2009 г. N 935/09

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего, судей,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Челябинской городской Думы на решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.07.2008 по делу N А76-5828/08.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокурора Челябинской области (далее - прокурор) - Васильева М.А. (прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Свердловской области по письменному поручению);

Челябинской городской Думы - Горячко Ю.Ю. (доверенность от 29.04.2008 N ГД1-12-294).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта - решения Челябинской городской Думы третьего созыва от 26.02.2008 N 29/22 "О взимании платы за проезд с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, с разрешенной максимальной массой более 11 тонн при проезде по автомобильным дорогам общего пользования, расположенным в границах города Челябинска в весенний период и компенсации расходов, связанных с ограничением движения транспорта в 2008 г. и выдачей соответствующих пропусков"; третьи лица: администрации г. Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска.

Решением суда от 31.07.2008 (резолютивная часть от 24.07.2008) заявление прокурора удовлетворено. Решение Челябинской городской Думы третьего созыва от 26.02.2008 N 29/22 признано недействующим как не соответствующее ст. 1, 4, 14 Федерального закона 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ), ст. 30, 31 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), ст. 7 Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ), ст. 16 Федерального закона от 16.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), ст. 3, 8, 12, 15 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс), постановлению Правительства Российской Федерации от 26.09.1995 N 962, ст. 37 Закона Челябинской области 04.11.1999 N 90-ЗО "Об автомобильных дорогах Челябинской области" (далее - Закон Челябинской области").

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона N 131-ФЗ следует читать как 6 октября 2003 г., дату Закона Челябинской области N 90-ЗО следует читать как 28 октября 1999 г.

В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, Челябинская городская Дума просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом ст. 14, п. 2 ст. 30 Федерального закона N 196-ФЗ, п. 12 ст. 3, п. 6 ст. 4, ст. 17 Федерального закона N 257-ФЗ, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. При этом Челябинская городская Дума указывает на то, что оспариваемым решением от 26.02.2008 N 29/22 регулируются отношения, связанные с компенсацией ущерба, причиняемого имуществу муниципального образования и с безопасностью дорожного движения. Также Челябинская городская Дума ссылается на то, что судом при определении природы взимаемых по решению от 26.02.2008 N 29/22 платежей не было принято во внимание постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.07.1998 N 22-п.

В отзыве на кассационную жалобу прокурор просит оставить в силе решение суда, считает его законным и обоснованным.

Как следует из материалов дела, Челябинской городской Думой в целях обеспечения безопасности дорожного движения, сохранности городских автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений от возможных разрушений в весенний период 2008 г. вынесено решение от 26.02.2008 N 29/22 "О взимании платы за проезд с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, с разрешенной максимальной массой более 11 тонн при проезде по автомобильным дорогам общего пользования, расположенным в границах города Челябинска в весенний период и компенсации расходов, связанных с ограничением движения транспорта в 2008 г. и выдачей соответствующих пропусков".

Названным решением от 26.02.2008 N 29/22 введено взимание платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта с разрешенной максимальной массой более 11 тонн при проезде по автомобильным дорогам общего пользования, расположенным в границах города Челябинска, имеющим твердое покрытие, в размере 600 руб. в сутки за единицу транспортного средства. Кроме того, на Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска возложена обязанность организовать выполнение работ по ограничению движения и выдаче пропусков с правом привлечения специализированных организаций, обеспечению внесения платы за проезд транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, расположенным в границах города Челябинска в весенний период 2008 г. в бюджет города.

Решение от 26.02.2008 N 29/22 Челябинской городской Думы опубликовано в Сборнике нормативных правовых актов Челябинской городской Думы третьего созыва, выпуск N 28 (II часть), февраль 2008 г. и в газете "Вечерний-Челябинск" от 27.02.2008 N 37.

Оспаривая законность данного решения Челябинской городской Думы, прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействующим.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая решение от 26.02.2008 N 29/22 Челябинской городской Думы недействующим, суд исходил из того, что принятое решение не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выводы суда являются правильными, основаны на материалах дела и действующем законодательстве.

В соответствии с п. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания нормативного правового акта недействующим необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

В силу ст. 1 Федерального закона N 196-ФЗ основными задачами в сфере регулирования безопасности дорожного движения являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из названного Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона N 196-ФЗ).

Пунктом 1 ст. 14 Федерального закона N 196-ФЗ предусмотрено, что основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, урегулированы, принятым позднее Федеральным законом N 257-ФЗ, статья 62 которого предусматривает, что со дня вступления в силу Федерального закона N 257-ФЗ и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации применяются в части, не противоречащей названному Федеральному закону.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 30 Федерального закона N 257-ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог; в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения; в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу ст. 31 Федерального закона N 257-ФЗ движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, допускается при наличии специального разрешения, для получения которого требуется, в том числе, возмещение владельцем транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных грузов, вреда, причиняемого таким транспортным средством. Выдача специального разрешения осуществляется органом местного самоуправления городского округа в случае, если маршрут, часть маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, проходят по автомобильным дорогам местного значения городского округа и не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог. За выдачу указанного специального разрешения, уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Порядок возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, и порядок определения размера такого вреда устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Судом установлено, что решение Челябинской городской Думы от 26.02.2008 N 29/22 вынесено в отношении автотранспортных средств полной массой более 11 тонн.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 26.09.1995 N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" разработана Инструкция по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, утвержденная Министерством транспорта Российской Федерации 27.05.1996.

Согласно положениям указанной Инструкции перевозка по дорогам крупногабаритных и тяжеловесных грузов может осуществляться только на основании специальных разрешений, выдаваемых в порядке, установленном в настоящей Инструкции, территориальными органами управления дорожным хозяйством по месту нахождения транспортного средства перевозчика. При этом с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящих тяжеловесные грузы по сети автомобильных дорог Российской Федерации, взимается плата за ущерб, наносимый дорогам и дорожным сооружениям транспортными средствами.

В соответствии с абз. 4 ст. 36 Закона Челябинской области порядок пользования автомобильными дорогами общего пользования определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, Челябинской области и Правилами дорожного движения Российской Федерации.

Статьями 13, 14 Закона Челябинской области установлена компетенция Законодательного собрания Челябинской области и Правительства Челябинской области в сфере дорожной деятельности.

Согласно ст. 37 Закона Челябинской области движение транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования Челябинской области с нагрузками и габаритами, превышающими установленные нормы, осуществляется по разрешениям, выдаваемым органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим управление дорожной деятельностью. Размер платы и порядок ее взимания устанавливаются нормативными правовыми актами Губернатора Челябинской области.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 14.12.2005 N 447 утвержден Порядок взимания платы с владельцев или пользователей транспортных средств, перевозящих тяжеловесные грузы по автомобильным дорогам общего пользования Челябинской области.

Судом установлено, что решение Челябинской городской Думы распространяет свое действие на все автодороги, расположенные в пределах города Челябинска, с том числе и не находящиеся в собственности муниципального образования.

Суд, правильно применив указанные нормы права, сделал правомерный вывод о том, что ни федеральным законодательством, ни законодательством Челябинской области не предусмотрено право органов местного самоуправления (в данном случае Челябинской городской Думы) самостоятельно устанавливать порядок перевозки автомобильным транспортом крупногабаритных и (или) тяжеловесных грузов по дорогам общего пользования. В частности, не предусмотрено право органов местного самоуправления самостоятельно взимать плату за ущерб, наносимый транспортными средствами дорогам.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о незаконности действий Челябинской городской Думы, выразившихся в осуществлении правомочий собственника в отношении всех автодорог общего назначения, расположенных в границах города Челябинска, путем издания оспариваемого решения.

Помимо изложенного, согласно решению от 26.02.2008 N 29/22 денежные средства, полученные в качестве платы за проезд автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования, расположенным в границах города Челябинска, предусмотрено внести в бюджет города и использовать, в том числе, на компенсацию расходов, связанных с организацией пропускного режима в период ограничения движения транспортных средств.

Таким образом, правомерным является вывод суда о том, что установленная решением от 26.02.2008 N 29/22 Челябинской городской Думы плата за причинение ущерба, наносимого городским дорогам и улицам, фактически является введенным в границах города Челябинска обязательным платежом, сбором, введение которого не предусмотрено законодательством о налогах и сборах.

При этом суд с учетом положений ч. 2 ст. 7 Федерального закона N 126-ФЗ, ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, ч. 4 ст. 3, ст. 8, 12, 15 Налогового кодекса сделал правомерный вывод о том, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.

При таких обстоятельствах правомерным является вывод суда о том, что Челябинская городская Дума при вынесении решения от 26.02.2008 N 29/22 действовала с превышением предоставленных ей законодательством полномочий.

Судом в ходе рассмотрения спора по существу также правильно установлено, что указанным решением нарушены права и охраняемые законом интересы неограниченного круга лиц. В частности лицам для осуществления своей предпринимательской деятельности необходимо было осуществить плату и получить разрешение в виде оформления специального пропуска для проезда по дорогам, расположенным в границах г. Челябинска, автомобильного транспорта с разрешенной максимально массой более 11 тонн. Факт взыскания платы подтверждается имеющимися в материалах дела документами.

При таких обстоятельствах суд обоснованно признал оспариваемое решение Челябинской городской Думы несоответствующим действующему законодательству и удовлетворил заявленные прокурором требования.

Ссылка заявителя жалобы на тот факт, что судом обозначен статус предусмотренной решением Челябинской городской Думы от 26.02.2008 N 29/22 платы как налога и на неприменение в связи с этим постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.07.1998 N 22-П является неосновательной, не нашедшей своего подтверждения в ходе кассационного производства.

Иные доводы Челябинской городской Думы основаны на неверном толковании норм права и судом кассационной инстанции не принимаются, поскольку были предметом исследования суда и по существу направлены на переоценку доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 31.07.2008 по делу N А76-5828/08 оставить без изменения, кассационную жалобу Челябинской городской Думы - без удовлетворения.