Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 ноября 2009 г. N Ф09-9263/09-С1 Суд отказал в признании недействительными решения и предписания управления о размещении заказов, поскольку управление при проведении внеплановой проверки по вопросу соблюдения администрацией законодательства в сфере размещения заказов для муниципальных нужд действовало в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые акты управления не нарушают прав и законных интересов администрации при осуществлении деятельности в сфере размещения заказов (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 26 ноября 2009 г. N Ф09-9263/09-С1

Дело N А50-9284/2009

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Черкезова Е.О., судей Ященок Т.П., Слюняевой Л.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Перми (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Пермского края от 19.06.2009 по делу N А50-9284/2009 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2009 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) - Зарубин А.С. (доверенность от 20.07.2009 N 44).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились.

От общества с ограниченной ответственностью "Маслозавод "Нытвенский" (далее - завод) поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Ходатайство удовлетворено в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными п. 2, 3 решения управления от 28.01.2009 N 0719-09 о признании его нарушившим п. 1, 4 ч. 1 ст. 12 и ч. 1, 3 ст. 36 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), а также предписания управления от 28.01.2009 N 0720-09 об устранении нарушений законодательства о размещении заказов.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены завод, открытое акционерное общество "Молкомбинат "Кунгурский" (далее - комбинат), индивидуальный предприниматель Замараева Тамара Геннадьевна (далее -предприниматель), муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 395" (далее - учреждение).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.06.2009 (судья Байдина Й.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2009 (судьи Мещерякова Т.И., Савельева Н.М., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами положений Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона о размещении заказов, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, 12.12.2008 на официальном сайте администрации г. Перми было опубликовано извещение N 740А о проведении открытого аукциона на право заключения муниципальных контрактов на поставку молока, молочных продуктов и сыров для муниципальных образовательных учреждений г. Перми на период с 15.02.2009 по 14.02.2010. Организатором совместных торгов являлось учреждение.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе от 13.01.2009 N 740А/4/1 на участие в аукционе поступило три заявки: от завода, от комбината, от предпринимателя.

Рассмотрев указанные заявки, аукционная комиссия управления признала участниками аукциона всех лиц, подавших заявки.

Согласно протоколу от 16.01.2009 N 740А/4/2 аукцион признан состоявшимся, победителем признан завод.

Комбинат, полагая, что при проведении аукциона администрацией и учреждением нарушены требования законодательства о размещении заказов, поскольку в доверенности, выданной представителю победителя аукциона, не было указано на делегирование ему полномочий на участие в аукционе и подаче предложения о цене контракта путем поднятия карточки, обратился с соответствующей жалобой в антимонопольный орган.

По результатам рассмотрения указанной жалобы управлением принято решение от 28.01.2009 N 0719-09, в соответствии с которым жалоба комбината признана необоснованной (п. 1 решения), в действиях аукционной комиссии администрации признано нарушение п. 1, 4 ч. 1 ст. 12, ч. 1, 3 ст. 36 Закона о размещении заказов (п. 2 решения), а также решено выдать администрации предписание об устранении выявленных нарушений.

Предписанием от 28.01.2009 N 0720-09 администрации предписано отменить протоколы рассмотрения заявок от 13.01.2009 и процедуры аукциона, а также провести повторные процедуры рассмотрения заявок в части рассмотрения заявки завода и аукциона с учетом нарушений, выявленных в ходе рассмотрения жалобы и разместить соответствующую информацию на сайте.

Не согласившись с п. 2, 3 решения и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из доказанности антимонопольным органом наличия в действиях администрации нарушений п. 1, 4 ч. 1 ст. 12, ч. 1, 3 ст. 36 Закона о размещении заказов, при этом, указали, что оспариваемые решение и предписание управления не нарушает прав и законных интересов администрации при осуществления деятельности в сфере размещения заказов.

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела и нормах действующего законодательства.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственного органа или органа местного самоуправления недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" антимонопольный орган, рассматривая дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимает решения и предписания, направленные на защиту гражданских прав, нарушенных вследствие их ущемления, злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции.

Положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) право контроля в сфере размещения заказов предоставлено федеральному органу исполнительной власти.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд", Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Частью 5 ст. 17 Закона о размещении заказов установлено, что внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение.

Согласно ч. 5 ст. 12, ч. 1 ст. 57 Закона о размещении заказов участник размещения заказа обладает правом обжалования решения конкурсной или аукционной комиссии об отказе в допуске к участию в конкурсе или аукционе, а равно других действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, нарушающих права и законные интересы участника размещения заказа.

При этом, как правильно указали суды, п. 3.25 Приказа Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 14.11.2007 N 379 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусмотрено, что комиссия управления при рассмотрении жалобы осуществляет в соответствии с ч. 5 ст. 17 Закона о размещении заказов и настоящим Регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства о размещении заказов при размещении заказа, являющегося предметом рассмотрения жалобы. Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы. При этом проверяется соответствие всех действий (бездействия) заказчика, в том числе не указанных в жалобе, а также всех документов по организации и проведению торгов или запроса котировок, относящихся к размещению заказа, являющегося предметом жалобы, требованиям законодательства о размещении заказов.

Таким образом, вывод судов о том, что управление при проведении внеплановой проверки по вопросу соблюдения администрацией законодательства в сфере размещения заказов для муниципальных нужд действовало в пределах предоставленных ему полномочий, является обоснованным.

Частью 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции установлено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может производиться лишь в порядке, установленном Закона о размещении заказов, учитывая цели, указанные в ч. 1 ст. 1 данного Закона: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу ст. 10 Закона о размещении заказов размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, а также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (ч. 2 ст. 34 Закона о размещении заказов).

На основании ч. 1 ст. 35 названного Закона для участия в аукционе участник размещения заказа подает заявку на участие в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе.

В силу подп. "в" п. 1 ч. 2 ст. 35 Закона о размещении заказов заявка на участие в аукционе должна содержать документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.

Требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных ч. 2 названной статьи документов и сведений, не допускается (ч. 3 ст. 35 Закона о размещении заказов).

В силу ч. 1, 3 ст. 36 Закона о размещении заказов аукционная комиссия рассматривает заявки на участие в аукционе на соответствие требованиям, установленным документацией об аукционе, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со ст. 11 данного Закона.

На основании результатов рассмотрения заявок на участие в аукционе аукционной комиссией принимается решение о допуске к участию в аукционе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в аукционе, участником аукциона, или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 12 Закона N 94-ФЗ.

Порядок проведения аукциона регламентирован ст. 37 Закона о размещении заказов, которая устанавливает, что в аукционе могут участвовать только участники размещения заказа, признанные участниками аукциона; заказчик, уполномоченный орган обязаны обеспечить участникам аукциона возможность принять непосредственное или через своих представителей участие в аукционе; аукцион проводится заказчиком, уполномоченным органом в присутствии членов аукционной комиссии, участников аукциона или их представителей.

Судами на основании материалов дела установлено, что в п. 4 раздела II конкурсной документации установлено, что в составе заявки на участие в аукционе участники размещения заказа представляют документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление- действий от имени участника размещения заказа. Для юридических лиц, в случае, если заявка подписана не руководителем, таким документом является доверенность, оформленная должным образом и свидетельствующая о том, что лицо, подписывающее заявку на участие в аукционе, имеет такие полномочия.

Заявка на участие в аукционе от имени завода подписана заместителем директора по коммерческим вопросам Чумаком В.В. При этом доверенность от 10.01.2009, имеющаяся в материалах дела, выданная указанному лицу предусматривает полномочия Чумака В.В. на осуществление действий от имени завода на открытом аукционе, но не действий, связанных с подписанием заявки на участие в аукционе.

В соответствии с ч. 1 ст. 185 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами. Доверенность подтверждает надлежащие полномочия, если она содержит сведения о представляемом и представителе и оформлена с соблюдением требований, установленных ч. 5 ст. 185 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которого доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

При этом суды правильно отметили, что в любом случае указанные в доверенности сведения должны быть достаточны для третьего лица о наличии у представителя полномочий действовать от имени представляемого. Из чего следует, что доверенность должна содержать правомерное, конкретное и осуществимое полномочие.

Судами на основании материалов дела установлено, что доверенность, приложенная к заявке завода, соответствует требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации и является действительной, однако в ее рамках не предусмотрено такое конкретное действие, как подписание заявки на участие в аукционе.

Таким образом, вывод судов о нарушении администрацией п. 1, 4 ч. 1 ст. 12 и ч. 1, 3 ст. 36 Закона о размещении заказов, выразившейся в допуске к участию в аукционе завода, заявка которого не соответствовала требованиям документации об аукционе и Закона о размещении заказов, является правомерным.

В силу части 6 ст. 60 Закона о размещении заказов по результатам рассмотрения жалобы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местной самоуправления принимают решение о выдаче предписаний, предусмотренные ч. 9 ст. 17 Закона о размещении заказов, о совершении иных действий, предусмотренных ст. 17 данного Закона или о признании жалобы участника размещения заказа необоснованной. Государственный или муниципальный контракт не может быть заключен до момента исполнения выданных предписаний об устранении нарушений законодательства о размещении заказов.

Согласно п. 1 ч. 9 ст. 17 Закона о размещении заказа при выявлении в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов.

С учетом приведенных норм права, а также установленного факта неправомерного принятия администрацией заявки завода на участие в аукционе, управлением правомерно вынесены решение от 28.01.2009 N 0719-09 о признании учреждения нарушившим п. 1,4 ч. 1 ст. 12 и ч. 1, 3 ст. 36 Закона о размещении заказов и предписание от 28.01.2009 N 0720-09 об устранении нарушений законодательства о размещении заказов.

При таких обстоятельствах, суды обоснованно оказали администрации в удовлетворении требований о признании недействительными указанных решения (п. 2, 3) и предписания антимонопольного органа.

Доводы администрации, приведенные в кассационной жалобе, отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права и по существу сводятся к переоценке установленных судами обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального либо процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Пермского края от 19.06.2009 по делу N А50-9284/2009 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2009 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Перми - без удовлетворения.