Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 января 2010 г. N Ф09-11000/09-С1 по делу N А47-8632/2009 Суд признал недействительным постановление муниципалитета об утверждении размера арендной платы за земельный участок, поскольку ни устав муниципального образования, ни положение о местной администрации не относят к вопросам местного значения утверждение ставок арендной платы на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также на момент принятия оспариваемого акта не существовало федерального и регионального закона о наделении муниципалитетов полномочиями по утверждению ставок арендной платы на указанные земли (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 20 января 2010 г. N Ф09-11000/09-С1 по делу N А47-8632/2009

Дело N А47-8632/2009

ГАРАНТ:

См. дополнительную информацию к настоящему постановлению

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Поротниковой Е.А., судей Ященок Т.П., Черкезова Е.О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области (далее -администрация) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 02.11.2009 по делу N А47-8632/2009.

Представители лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенных надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От администрации поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителей. Ходатайство удовлетворено в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Открытое акционерное общество "ЭМА" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительными постановлений администрации об утверждении размера арендной платы за земельный участок от 27.10.2008 N 722-п и N 723-п, от 05.12.2008 N 805-п и N 806-п как не соответствующие ст. 21 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю", п. 4 ст. 22, п. 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 15, 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в дело вступил прокурор Оренбургской области.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 24.03.2009 по делу N А47-285/2009 (судья Говырина Н.И.) заявленные требования удовлетворены. Постановления администрации от 27.10.2008 N 722-п и N 723-п, от 05.12.2008 N 805-п и N 806-п признаны недействительными.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25.08.2009 (судьи Лукьянов В.А., Черкезов Е.О., Поротникова Е.А.) решение суда от 24.03.2009 по делу N А47-285/2009 отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области.

Определением Арбитражного суда Оренбургской области от 15.09.2009 по делу N А47-8632/2009 (судья Книгина Л.Н.) требование общества о признании недействительным постановления администрации от 27.10.2008 N 723-п выделено в отдельные производство с присвоением ему N А47-8632/2009.

Уточнив до вынесения судебного акта заявленные требования в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, общество просит признать недействующим постановление администрации от 27.10.2008 N 723-п "Об утверждении размера арендной платы на земельный участок" (далее - постановление от 27.10.2008 N 723-п).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 02.11.2009 (судьи Книгина Л.Н., Малышева И.А., Цыпкина Е.Г.) заявленные требования удовлетворены. Постановление администрации от 27.10.2008 N 723-п признано не соответствующим п. 4 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", ст. 19, 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В кассационной жалобе администрация просит указанный судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом положений Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ), Закона Оренбургской области от 16.11.2002 "О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), иных норм материального права, указанных в кассационной жалобе. При этом, по мнению администрации, ошибочным является вывод суда об отсутствии у администрации полномочий на вынесение оспариваемого постановления от 27.10.2008 N 723-п.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации от 27.10.2008 N 723-п утверждена рыночная стоимость размера арендной платы в 2006 г. за предназначенный для проведения горных работ по добыче мрамора земельный участок площадью 13,3401 га с кадастровым номером 56:13:05 04 001:0086, расположенный по адресу: в юго-восточной части кадастрового квартала, ограниченного ориентирами: Оренбургская обл., Кваркенский район, южная часть кадастрового квартала 56:13:05 04 001.

В частности, постановлением администрации от 27.10.2008 N 723-п утверждено, что арендная плата за весь земельный участок по состоянию на 2006 г. с учетом коэффициента индексации и округления составляет 749 000 руб. или в расчете на 1 га - 56 147 руб.

Считая постановление администрации от 27.10.2008 N 723-п незаконным, нарушающим его права и охраняемые законом интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая, в частности, постановление администрации от 27.10.2008 N 723-п недействительным, суд рассмотрел спор по правилам гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в решении от 24.03.2009 исходил из несоответствия оспариваемого постановления администрации требованиям действующего законодательства и наличия нарушений прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отменяя решение суда от 24.03.2009 и направляя дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области, Федеральный арбитражный суд Уральского округа исходил из рассмотрения дела незаконным составом суда, поскольку данный спор подлежал рассмотрению по правилам гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя при новом рассмотрении заявленные требования, суд в решении от 02.11.2009 исходил из несоответствия оспариваемого постановления администрации от 27.10.2008 N 723-п положениям п. 4 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ в редакции Федерального закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", ст. 19, 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

Выводы суда при новом рассмотрении дела являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Частью 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания нормативного правового акта недействующим необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подп. "в" и "к" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Земельного кодекса предусмотрено, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 65 Земельного кодекса установлено, что за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

В силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ в редакции Федерального закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом суд с учетом правильного применения положений п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ в редакции Федерального закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" обоснованно отметил, что названный Федеральный закон не предусматривает возможности передачи полномочий по утверждению порядка определения размера арендной платы от органов государственной власти субъектов органам местного самоуправления.

Согласно п. 4 ст. 2 Земельного кодекса на основании и во исполнение названного Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Подпунктом 2 п. 4 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлено, что глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 названной статьи, в частности, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

При этом суд с учетом положений ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ правильно отметил, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) представительным органом муниципального образования не является.

Согласно ч. 1, 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 1, 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

При этом судом отмечено, что ни Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, ни Устав муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области, ни Положение о местной администрации "Кваркенский район Оренбургской области" не относят к вопросам местного значения утверждение ставок арендной платы на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

Судом при рассмотрении спора по существу также принято во внимание, что на момент принятия администрацией оспариваемого постановления от 27.10.2008 N 723-п ни федерального закона, ни закона Оренбургской области о наделении администраций муниципальных образований полномочиями по утверждению ставок арендной платы на земли, государственная собственность на которые не разграничена, не существовало.

Правильно применив указанные нормы права, а также оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела документы и установленные по делу фактические обстоятельства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу о том, что установленные действующим законодательством полномочия на утверждение ставок арендной платы на землю и, следовательно, на принятие оспариваемого постановления от 27.10.2008 N 723-п у администрации в данном случае отсутствовали.

При этом суд правомерно указал, что Порядок определения размеров арендной платы, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Оренбургской области, утвержденный постановлением Правительства Оренбургской области от 25.12.2007 N 456-п, согласно которому органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области принимают порядки (методики) расчета арендной платы в соответствии с порядком, содержащимся в названном постановлении, законом субъекта не является, поскольку Правительство Оренбургской области относится к государственным органам исполнительной власти.

Кроме того, судом при рассмотрении спора по существу сделан обоснованный вывод об отсутствии в данном случае экономической обоснованности утвержденных администрацией ставок арендной платы на землю.

Пунктом 4 ст. 22 Земельного кодекса установлено, что размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

При этом суд, отметив, что положения п. 4 ст. 22 Земельного кодекса распространяются на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, пришел к обоснованному выводу о возможности применения в данном случае аналогии закона.

Из содержания ст. 3 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" следует, что для целей названного Федерального закона под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11.05.2004 N 209-О, в отсутствие указанных единых правил дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, без чего сам смысл дифференциации средней ставки земельного налога по местоположению и зонам территории города искажается. Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Суд с учетом указанных норм права обоснованно отметил, что при определении размера арендной платы за земельный участок должен использоваться аналогичный подход.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что из содержания заключения общества с ограниченной ответственностью "Областной центр оценки" об определении рыночной стоимости начального размера арендной платы за спорный земельный участок с кадастровым номером 56:13:05 04 001:0086 на 2006 г. не следует, что при определении размера арендной платы за земельный участок с кадастровым номером 56:13:05 04 001:0086 учтены все факторы, влияющие на размер арендной платы.

На сравнение представлены три объекта: спорный земельный участок, расположенный в 4,5 км от с. Кваркено, объект N 1, расположенный в п. Красноярский и объект N 2, расположенный в п. Кваркено. При этом земельные участки в п. Красноярский и в п. Кваркено выделены не для добычи общераспространенных полезных ископаемых, а под строительство сооружений. Данные участки, взятые для сравнения, значительно отличаются также по местоположению, в частности, участок, расположенный в п. Красноярский, находится около поселка, другой - в районном центре, а участок общества - на значительном расстоянии от населенных пунктов, дорог, коммуникаций. Оценочная характеристика по факторам - доходность и затратность, не давалась.

Оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установленные по делу фактические обстоятельства и имеющиеся в материалах дела документы в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии в данном случае экономической обоснованности утвержденных постановлением администрации от 27.10.2008 N 723-п ставок арендной платы на землю в 2006 г.

Таким образом, судом сделан обоснованный вывод о несоответствии оспариваемого постановления администрации от 27.10.2008 N 723-п положениям п. 4 ст. 22 Земельного кодекса, п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ в редакции Федерального закона от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", ст. 19, 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ.

В данном случае имеются нарушения прав и охраняемых законом интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку каждый хозяйствующий субъект имеет право на осуществление предпринимательской деятельности в условиях соблюдения требований действующего законодательства третьими лицами.

При таких обстоятельствах выводы суда о наличии оснований для удовлетворения заявленных обществом требований являются правильными.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, о том, что при вынесении оспариваемого постановления от 27.10.2008 N 723-п она действовала в пределах предоставленных ей действующим законодательством полномочий, подлежат отклонению с учетом изложенного выше.

Иные доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, направлены по существу на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу положений ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 02.11.2009 по делу N А47-8632/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области - без удовлетворения.