Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 февраля 2011 г. N Ф09-11389/10-С2 по делу N А76-3911/2010-33-370 (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 10 февраля 2011 г. N Ф09-11389/10-С2 по делу N А76-3911/2010-33-370

Дело N А76-3911/2010-33-370

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Меньшиковой Н.Л., судей Беликова М.Б., Наумовой Н.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Челябинского областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - фонд) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 16.07.2010 по делу N А76-3911/2010-33-370 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

фонда - Калантаева Я.С. (доверенность от 29.12.2010), Серебрякова Л.М. (доверенность от 08.02.2011);

муниципального учреждения здравоохранения "Детская городская поликлиника N 1 " (далее - больница, учреждение) - Харламова Е.Н. (доверенность от 26.05.2010), Новоселова Т.Ф. (доверенность от 26.05.2010).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании недействительным предписания фонда от 08.02.2010 N 01-276.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление здравоохранения администрации г. Челябинска.

Решением суда от 16.07.2010 (судья Харина Г.Н.) требования удовлетворены. Признано недействительным предписание фонда от 08.02.2010 N 01-276 об устранении нарушений при использовании средств обязательного медицинского страхования, выявленное в ходе проверки с 08.12.2009 по 18.12.2009, как не соответствующее нормам Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, приказов Минздрава России от 10.02.1998 N 39; от 09.03.2007 N 156, от 27.12.1998 N 383, от 16.09.2003 N 438, приказу Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 (судьи Малышев М.Б., Дмитриева Н.Н., Кузнецов Ю.А.) принят отказ учреждения от требований в части признания недействительным предписания от 08.02.2010 N 01-276 по восстановлению средств обязательного медицинского страхования, использованных не по назначению в сумме 31 628 руб. Решение суда первой инстанции в указанной части отменено, производство по делу прекращено. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе фонд просит обжалуемые судебные акты отменить в части признания недействительным предписания от 08.02.2010 и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и выражая несогласие с оценкой судами доказательств по делу. По мнению фонда, проверка учреждения произведена на основании двух приказов от 02.12.2009 N 689 и от 03.12.2009 N 697, каждый из которых утверждает свою программу проверки, комиссию и период, подлежащий проверке. Кроме того, совместными приказами Министерства здравоохранения Челябинской области и фонда от 01.02.2006 N 33/186, от 22.02.2007 N 69/253, от 25.10.2007 N 453/1683, от 23.04.2008 N 288/306, от 30.03.2009 N 321/176 утверждены тарифы на оплату медицинских услуг, оказываемых по обязательному медицинскому страхованию детскому застрахованному населению в поликлинике, в перечне которых отсутствуют услуги, оказываемые врачом мануальной терапии, логопедом и психологом и настаивает на финансирование заработной платы спорной категории работников только за счет муниципального бюджета.

В представленном отзыве учреждение возражает против доводов заявителя жалобы, считая обжалуемые судебные акты обоснованными, и подчеркивает, что в нарушение приказа от 17.12.1998 N 100 приказ о проведении проверочных мероприятий и конкретный перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе проведения проверочных мероприятий, фондом не доведен до сведения руководителя учреждения. Учреждение поясняет, что помощь, оказываемая пациентам врачом мануальной терапии, логопедом и психологом, относится к медицинской помощи, о чем свидетельствует приказ Управления здравоохранения администрации г. Челябинска от 12.02.2007 N 24/2, приказ Минздрава России от 10.02.1998 N 39 и др.

Из обстоятельств дела следует, что на основании приказа исполнительного директора фонда от 03.12.2009 N 697 проведена комплексная проверка больницы по вопросу целевого и рационального использования средств, направленных на реализацию приоритетного национального проекта "Здоровье" за период с 01.01.2006 по 30.09.2009, выявившая нецелевое использование учреждением средств в сумме 279 151 руб. 12 коп., которое выразилось в неправомерной выплате заработной платы за счет средств фонда обязательного медицинского страхования таким медицинским работникам больницы, как врачу мануальной терапии, логопеду и психологу. По мнению фонда, указанные специалисты не относятся к медицинскому персоналу.

Составлен акт проверки от 31.12.2009 и вынесено предписание от 08.02.2010 N 01-276 "Об устранении нарушений при использовании средств обязательного медицинского страхования" (далее - ОМС) в срок до 05.03.2009 направить в адрес исполнительной дирекции фонда информацию о принятых мерах по устранению выявленных в ходе проверки нарушений; средства фонда обязательного медицинского страхования, использованные не по назначению, в сумме 279 151 руб. 12 коп. восстановить путем перечисления на счет медицинского учреждения средств фонда обязательного медицинского страхования за счет средств бюджета (платных услуг населению) в срок до 05.03.2009.

Полагая, что предписание фонда не соответствует закону, нарушает права и интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя требования учреждения, суды, исходя из установленных обстоятельств дела, пришли к выводу о том, что фондом не доказан факт нецелевого использования учреждением средств ОМС, связанных с выплатой заработной платы указанным категориям медицинских работников, использование учреждением средств ФОМСА осуществлялось без нарушения законодательства.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и нормам права.

Пунктом 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Согласно положениям ст. 2 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22.07.1993 N 5487-1 (далее-Основы) основными принципами охраны здоровья граждан являются:

1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

доступность медико-социальной помощи;

социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Основ законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья, установленные Основами.

В силу положений ст. 37.1 Основ медицинская помощь оказывается в медицинских организациях, в том числе учрежденных физическими лицами, независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной подчиненности, получивших лицензию на медицинскую деятельность. Стандарты и порядок оказания медицинской помощи устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Согласно ст. 37.2 Основ оказание медицинской помощи финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования, а также средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Финансовое обеспечение деятельности федеральных организаций здравоохранения является расходным обязательством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности организаций муниципальной системы здравоохранения является расходным обязательством муниципального образования.

Содержание и порядок оказания гражданам первичной медико-санитарной помощи раскрывается в ст. 38 Основ, в соответствии с которой первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), врачами-специалистами, а также соответствующим средним медицинским персоналом.

Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28.06.1991 N 1499-1 предусмотрено, что медицинскими учреждениями в системе медицинского страхования являются имеющие лицензии лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно.

Судами в соответствии с требованиями вышеназванных нормативных актов установлено, что исходя из условий Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Челябинской области, бесплатной медицинской помощи, утверждаемой ежегодно постановлениями Правительства Челябинской области, больница включена в перечень муниципальных учреждений здравоохранения, финансируемых за счет средств областного Фонда обязательного медицинского страхования, предоставляющих амбулаторно-поликлиническую помощь, включающая в себя профилактику, диагностику и лечение (в том числе восстановительное) острых и обострений хронических заболеваний до компенсации.

Согласно Территориальной программе ее финансирование в части осуществляется из бюджета Челябинского областного фонда обязательного медицинского страхования.

Разделами VI Территориальной программы в числе прочего предусмотрено, что нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в рамках Территориальной программы ОМС, учитывают в том числе расходы на заработную плату, а также начисления на оплату труда.

Судами на основании имеющихся в деле доказательств (приказов Минздравмедпрома России от 14.03.1995 N 60, Минздрава России от 10.02.1998 N 39, Минздрава России от 28.12.1998 N 383, Минздравсоцразвития России от 29.11.2004 N 288, штатного расписания учреждения и т.д), исследованы тарифы на медицинские услуги, согласно требованиям ст. 9, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что выплата заработной платы врачу манульной терапии, психологу и логопеду, произведенная за счет средств ОМС, является целевым использованием средств наряду с другими видами медицинских должностей, прямо перечисленных в вышеназванных совместных приказах Министерства здравоохранения Челябинской области и ЧОФОМС от 01.02.2006, от 22.02.2007, от 25.10.2007, от 23.04.2008, от 30.03.2009, оказывающих медицинскую помощь по базовой программе ОМС, которая содержит основные гарантии оказания амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи населению.

Ограничения либо иного порядка финансирования в законах о бюджете Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации в 2007-2009 г. по названным видам первичной медицинской помощи, прямо в указанных нормативных актах, также не предусмотрено. Недостаток средств бюджета выделенных на эти цели ФОМС также не является основанием для изменения порядка финансирования прошедших периодов.

Органами, осуществляющими надзор в указанной области, иных разъяснений по порядку финансирования медицинской помощи спорной категории медицинских специалистов в материалы настоящего дела не представлено.

Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.1998 N 100 "Об утверждении и введении инструкции "О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС" (далее - Инструкция) предусмотрен порядок организации и подготовки проведения проверок; методы и основные направления проведения проверок; порядок оформления результатов проверок; формы осуществления контроля за реализацией мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных в результате проверок.

Основной целью проведения проверок деятельности медицинских учреждений территориальным фондом ОМС является осуществление контроля за соблюдением Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", целевого и рационального использования средств ОМС, тарифного соглашения и порядка оплаты медицинской помощи, принятых на территории субъекта Российской Федерации, направленной на выявление и устранение недостатков в этой деятельности.

Инструкцией установлено, что проверки медицинских учреждений осуществляются фондом на основании приказа исполнительного директора фонда (приложение 1). Перед началом проверки руководитель комиссии предъявляет руководителю медицинского учреждения приказ о проверке и знакомит его с задачами проверки; результаты проверки оформляются актом (приложение 2), который подписывается председателем комиссии, руководителем и главным бухгалтером проверяемого медицинского учреждения.

Разделом 7 инструкции "Порядок оформления результатов проверки медицинского учреждения, функционирующего в системе ОМС" установлено, что результаты проверки оформляются актом, в котором отражаются конкретные данные о выявленных нарушениях действующего законодательства Российской Федерации по использованию средств ОМС, факты нецелевого и нерационального использования средств ОМС.

Акт составляется в двух экземплярах, в нем указывается, за какой период проведена проверка и какие документы подвергнуты сплошной и выборочной проверке. В акте должна быть соблюдена объективность выявленных фактов и данных, результаты излагаются только на основе проверенных данных и фактов, вытекающих из документов, с приложением копий указанных материалов.

По результатам проверки территориальный фонд ОМС направляет медицинскому учреждению предписание (приложение 3) об устранении нарушений, в использовании средств ОМС, выявленных в ходе проверки, в котором устанавливаются сроки для устранения недостатков и суммы восстановленных средств ОМС в сроки, установленные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".

Постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 07.04.2008 N 82 утверждены Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятия мер по их результатам (приложение N 1), из которых следует необходимость ознакомления проверяемого лица относительно назначенных в отношении него контрольных мероприятий с обязательной росписью об ознакомлении должностного лица.

Таким образом, суды, оценивая представленные в материалы дела доказательства (приказ от 03.12.2009 N 697, программу комплексной проверки учреждения, утвержденную и.о. руководителем фонда от 03.12.2009, выписку из журнала регистрации входящей корреспонденции учреждения), установили, что план проверки утвержден позднее программ проверки учреждения, проверка осуществлялась на основании приказов фонда от 02.12.2009 N 689, от 03.12.2009 N 697. При этом фондом не доказан факт ознакомления руководителя больницы с приказом от 03.12.2009 N 697 о проведении комплексной проверки, которым внесены изменения в состав проверяющих должностных лиц фонда, а также изменения в период, который должен быть подвергнут контрольным мероприятиям.

Таким образом, вывод суда апелляционной инстанции о нарушении фондом условий проведения проверки является правильным, подтверждается материалами дела.

Доказательств, опровергающих установленные по делу обстоятельства, фондом в нарушение требований ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены правильно, им дана надлежащая правовая оценка.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

С учетом изложенного постановление суда апелляционной инстанции следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 по делу N А76-3911/2010-33-370 Арбитражного суда Челябинской области оставить без изменения, кассационную жалобу Челябинского областного фонда обязательного медицинского страхования - без удовлетворения.