Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 сентября 2010 г. N 3-168/10 (ключевые темы: аккредитация - переводчик - музеи - локальный нормативный акт - учреждение культуры)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 14 сентября 2010 г. N 3-168/10

ГАРАНТ:

Определением Верховного Суда РФ от 22.12.2010 N 78-Г10-35 данное решение отменено и принято новое решение, которым в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Положения о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.10.2008 N 1330, отказано

Санкт-Петербургский Городской Суд в лице:

судьи Городского суда Гунько Т.А.,

с участием прокурора Рыбаловой О.А.,

при секретаре К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Т., Щ., Д. об оспаривании законности в части "Положения о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге", утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.10.2008 г. N 1330 "О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге",

установил:

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.10.2008 г. N 1330 "О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге" утверждено Положение о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге.

Указанное Постановление Правительства Санкт-Петербурга принято в соответствии с компетенцией, предусмотренной статьями 43, 44 Устава Санкт-Петербурга, Законом Санкт-Петербурга от 06.07.2009 года N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" и предусмотренными Федеральным законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочиями.

Оспариваемое Постановление Правительства Санкт-Петербурга официально опубликовано в газетах "Петербургский дневник" N 44, 10.11.2008 г. и "Вестник Администрации Санкт-Петербурга" N 11, 26.11.2008 г. и внесено в реестр нормативных правовых актов 29.10.2008 г.

Заявители обратились в Санкт-Петербургский городской суд с требованием об оспаривании законности указанного нормативного правового акта. Неоднократно уточняя заявленные требования, заявители в окончательном варианте просят суд признать недействующими в части пункты 1.3., 2, 3.1.2., 4.2., 4.3., 4.4., 4.5., 4.8., 4.19., 4.20., 5.1., Положения о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.10.2008 г. N 1330 "О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге".

При этом заявители ссылаются на то, что оспариваемые ими нормы противоречат Трудовому кодексу РФ, Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, Федеральному закону "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральному закону "О техническом регулировании" и основному закону Российской Федерации - Конституции Российской Федерации. Заявители указывают, что оспариваемыми нормами нарушаются их непосредственные права на свободный труд, на свободу выбора рода деятельности и профессии. Вследствие установленных ограничений заявители лишены права на занятие профессиональной деятельностью в качестве гидов-переводчиков и фактически лишены права на труд.

В судебном заседании заявленные требования поддержали заявители и их представители по доверенностям П., З.

Представитель Правительства Санкт-Петербурга по доверенности Л. полагал требования необоснованными.

Проверив материалы дела, выслушав доводы участников процесса, заключение прокурора Санкт-Петербургской городской прокуратуры Рыбаловой О.А., полагавшей требования подлежащими удовлетворению, оценив собранные доказательства в совокупности, суд полагает требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В ходе судебного разбирательства установлено, что согласно п. 1.3 Положения деятельность в качестве экскурсовода и гида-переводчика в учреждениях культуры, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, допускается только при наличии свидетельства об аккредитации.

Пункт 2 Положения, абзац 4, дает понятие свидетельства об аккредитации - как документ, подтверждающий квалификацию экскурсовода и гида-переводчика.

Пункт 3.1.2 определяет второй этап правил подготовки экскурсоводов и гидов-переводчиков - как получение знаний и навыков, объем которых необходим для проведения экскурсий в музеях в соответствии с локальными нормативными актами музеев.

Пункт 4.2 предусматривает выдачу свидетельства об аккредитации по решению Комитета по инвестициям и стратегическим проектам экскурсоводам и гидам-переводчикам трех категорий в соответствии с необходимыми условиями выдачи свидетельства об аккредитации и требованиями к стажу работы, указанными в таблице.

Пункт 4.3 предусматривает выдачу экскурсоводу и гиду-переводчику III категории (стажер) временного свидетельства об аккредитации сроком на один год.

Пункт 4.4. предусматривает выдачу экскурсоводу и гиду-переводчику II категории временного свидетельства об аккредитации сроком на три года.

Пункт 4.5. предусматривает выдачу экскурсоводу и гиду-переводчику I категории по решению Комитета по инвестициям и стратегическим проектам бессрочного свидетельства об аккредитации в соответствии с локальными нормативными актами музеев о повышении квалификации.

Пункт 4.8. обязывает для проведения аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков III категории и получения временного свидетельства об аккредитации предоставлять пакет документов и в частности копию документа, подтверждающего прохождение первого и второго этапов подготовки в организациях (курсах, центрах, вузах), занимающихся подготовкой экскурсоводов и гидов-переводчиков.

Пункты 4.19. и 4.20. обязывают для продления срока действия аккредитации предоставлять документ, подтверждающий прохождение повышения квалификации в соответствии с локальными актами музеев.

Пункт 5.1 устанавливает, что гид-переводчик после прохождения второго этапа обучения получает право на ведение экскурсий в музеях и на объектах показа в соответствии локальными нормативными актами организаций, в которых расположены объекты показа.

Таким образом, совокупность перечисленных норм однозначно устанавливает обязательность прохождения процедур аккредитации гидами-переводчиками и экскурсоводами для получения права и возможности осуществления своей профессиональной экскурсионной деятельности в учреждениях культуры, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с локальными нормативными актами указанных учреждений. Кроме того, оспариваемые нормы возможны для применения и другими федеральными учреждениями культуры, расположенными на территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга. В связи с чем, имеет место ограничение права заявителей на свободное распоряжение своими способностями к труду, в том числе в рамках предпринимательской деятельности, и осуществление профессиональной деятельности, поскольку предусматривает установление обязанностей по подтверждению соответствия к объекту, для которого такое удостоверение не является обязательным.

Вывод суда основан на следующем:

в соответствии с пунктом 1 статьи 34, пунктом 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также свободно распоряжаться своими способностями к труду;

в соответствии с п. 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 2 Федерального закона N 132-ФЗ от 24.11.1996 года "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" законодательство РФ о туристской деятельности состоит из указанного закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Согласно статьям 8, 9 "Основ законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992 N 3612-1 культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина, при этом данное право является приоритетным по отношению к правам в этой области государства и любых его структур.

В соответствии со ст. 53 Основ законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992 N 3612-1 юридические и физические лица должны осуществлять туристско-экскурсионную деятельность на объектах культуры только на основе договоров с органами и организациями культуры.

Между тем, оспариваемые нормы Положения устанавливают определенные требования к уровню профессиональных знаний гидов-переводчиков и соответствию их знаний определенным квалификационным требованиям, что фактически означает предъявление гидам-переводчикам требований, касающихся соответствия уровня знаний гидов-переводчиков и их квалификации занимаемой должности.

Заявители обоснованно указали, что определение квалификации, уровня знаний и умений работника, соответствие их определенным квалификационным требованиям, а также установление соответствия уровня знаний и квалификации работника занимаемой им должности охватывается понятием "аттестация". Однако в Положении оно вопреки значению и смыслу понятия "аттестация" названо "аккредитацией".

Однако, согласно п. 1.1 Общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации аккредитацией является процедура, по результатам которой аккредитующий орган выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов.

Согласно Федеральному Закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" аккредитацией является официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять в определенной области оценки соответствия. Данное определение аккредитации не предусматривает предъявление требований к уровню профессиональных знаний и соответствия знаний определенным квалификационным требованиям.

Статья 1 названного закона устанавливает исчерпывающий перечень отношений, которые регулируются данным законом и туристская деятельность в нем не рассматривается. Таким образом, суд полагает необоснованным заложенное понятие об аккредитации в оспариваемых нормах Положения.

Действующим федеральным законодательством, аккредитация и аттестация гидов-переводчиков не предусмотрена, а поскольку права и свободы человека и гражданина в соответствии с ч. 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены только федеральным законом, введение аттестации и получение аккредитации в соответствии с локальными нормативными актами конкретных, отдельно взятых музеев и учреждений культуры представляется незаконным, т.к. явно нарушает права заявителей на свободный труд и свободное использование своих способностей и применение полученных знаний в соответствии с уровнем полученного общегосударственного образования для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Аттестация гидов переводчиков не может быть установлена локальными нормативными актами музеев и учреждений культуры Санкт-Петербурга, поскольку гиды-переводчики в трудовых отношениях с музеями и учреждениями культуры города не состоят.

Устанавливая отдельными пунктами Положения, оспариваемыми заявителями, требования, предъявляемые к гидам-переводчикам для прохождения аккредитации, такие как: получение знаний и навыков, объем которых необходим для проведения экскурсий в музеях, в соответствии с локальными нормативными актами музеев, соответствие одной из трех категорий, наличие определенного стажа работы по специальности, обучение в организациях (курсах, центрах, вузах), занимающихся подготовкой экскурсоводов и гидов-переводчиков, подтверждение квалификации на экспертно-методическом совете, а также устанавливая обязательность прохождения процедуры аккредитации для получения права на экскурсионную деятельность в учреждениях культуры, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, Правительство города частично регламентировало правила оказания услуг в сфере туристической деятельности, путем установления дополнительных обязанностей гидов-переводчиков по обучению и подтверждению своей квалификации, что противоречит положениям федерального законодательства.

Федеральным законом N от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" дано понятие гида-переводчика, которым является профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранными языками, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания. Никаких квалификационных требований к гиду (экскурсоводу) и гиду-переводчику указанный закон не предъявляет.

Общероссийским Классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов ОК-016-94, введенным в действие Постановлением Госстандарта России от 26.12.1994 года гид-переводчик отнесен к категории служащих.

Общероссийским классификатором занятий ОК 010-93, утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 года N 298, гиды отнесены к базовой группе 5113. При этом никаких квалификационных требований к гидам-переводчикам Классификаторы профессий и занятий не устанавливают.

Утвержденные постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 17.05.1999 года N 6 квалификационные требования (профессиональные стандарты) к основным должностям работников туристской индустрии также не предусматривают ни аккредитации, ни аттестации гидов-переводчиков.

Исходя из изложенного, суд признает, что Правительство Санкт-Петербурга частично регламентировало правила оказания услуг в сфере туристской деятельности путем установления дополнительных обязанностей для гидов переводчиков по обучению и подтверждению своей квалификации, при этом ставя трудовую деятельность экскурсоводов и гидов-переводчиков в зависимость от локальных нормативных актов музеев, что противоречит вышеперечисленным положениям федерального законодательства. Соответственно, исходя из совокупности установленных обстоятельств, музеям не дана право издавать локальные акты, регламентирующие обязательность прохождения оспариваемых заявителями процедур, поскольку это влечет ограничение прав и свобод заявителей на свободное распоряжение своими способностями к труду и наделяет необоснованными правами учреждения культуры и музеи Санкт-Петербурга.

Кроме того, суд обращает внимание на то, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и(или) ущемление интересов других лиц, в том числе следующие действия:

навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора(экономически или не обоснованные и(или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования);

навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товаров, в которых контрагент не заинтересован, и другие требования).

Таким образом, суд полагает установленным превышение компетенции Правительством Санкт-Петербурга, при принятии оспариваемых норм Положения, что повлекло за собой нарушение прав и свобод заявителей, и нарушение требования федерального законодательства, что представляется недопустимым.

Доводы представителя Правительства Санкт-Петербурга изложенные письменно и поддержанные в судебном заседании суд полагает необоснованными, а правовая позиция не может повлиять на вывод суда, поскольку в достижении цели обеспечения социально-экономического развития Санкт-Петербурга, развития Санкт-Петербурга как международного туристического центра с высоким уровнем стандартов приема и обслуживания туристов и гостей Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга, не вправе принимать нормативные правовые акты в нарушении прав и свобод граждан, а в данном случае заявителей, противоречащие федеральному законодательству.

На основании изложенного и принимая во внимание, что оспариваемые пункты Положения находятся во взаимосвязи и влияют друг на друга, суд полагает необходимым признать их недействующими.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199 ГПК РФ, ст.ст. 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Т., Щ., Д. об оспаривании законности в части "Положения о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге", утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.10.2008 г. N 1330 "О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге" удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Положение о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге", утвержденное Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27.10.2008 г. N 1330 "О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге" в части:

пункт 1.3, согласно которому деятельность в качестве экскурсовода и гида-переводчика в учреждениях культуры, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, допускается только при наличии свидетельства об аккредитации:

пункт 2, которым свидетельство об аккредитации определяется как документ, подтверждающий квалификацию экскурсовода и гида-переводчика;

пункт 3.1.2 в соответствии с которым второй этап-получение знаний и навыков, объем которых необходим для проведения экскурсий в музеях в соответствии с локальными нормативными актами музеев.

пункт 4.2 полностью;

пункт 4.3 полностью;

пункт 4.4 полностью;

пункт 4.5 полностью;

пункт 4.8., обязывающий для проведения аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков III категории и получения временного свидетельства об аккредитации предоставлять пакет документов и в частности копию документа, подтверждающего прохождение первого и второго этапов подготовки в организациях (курсах, центрах, вузах), занимающихся подготовкой экскурсоводов и гидов-переводчиков.

пункты 4.19. и 4.20. обязывающие для продления срока действия аккредитации предоставлять документ, подтверждающий прохождение повышения квалификации в соответствии с локальными актами музеев.

пункт 5.1 устанавливающий, что гид-переводчик после прохождения второго этапа обучения получает право на ведение экскурсий в музеях и на объектах показа в соответствии локальными нормативными актами организаций, в которых расположены объекты показа.

Сообщение о данном решении подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней, путем подачи кассационной жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья

Т.А. Гунько