Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 2 февраля 2011 г. N К03-04/11 В действиях организации выявлено нарушение Федерального закона "О защите конкуренции", выразившееся в проведении аукциона на право заключения договора аренды земельных участков единым лотом, что может нарушить принцип равнодоступности при проведении торгов, исключить возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничить возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях и привести к ограничению конкуренции при проведении торгов

Решение Санкт-Петербургского УФАС России
от 2 февраля 2011 г. N К03-04/11

Резолютивная часть решения оглашена - 02 февраля 2011 года.

Полный текст решения изготовлен - 14 февраля 2011 года.

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, назначенная приказом от 19.01.2011 N 12-ОВ с изменениями, внесенными приказом от 01.02.2011 N 22-ОВ, в составе:

Коломийченко О.В. - руководителя управления, председателя Комиссии;

Асташенковой Е.И. - начальника отдела контроля органов власти,

члена Комиссии;

Илларионова В.Л. - начальника юридического отдела, члена Комиссии,

рассмотрев дело N К03-04/11 по признакам нарушения:

Правительством Санкт-Петербурга (193060, Санкт-Петербург, Смольный) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), выразившимся в принятии решения о проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1823), устанавливающего ограничение прав хозяйствующего субъекта на покупку товара - приобретение права аренды земельных участков, что может привести к ограничению конкуренции при приобретении права заключения договора аренды земельного участка и ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг);

ОАО "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (190000, Санкт-Петербург, пер. Гривцова, д. 5) статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившимся в проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков, указанным в приложении 1 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1823, на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, что привело или могло привести к ограничению конкуренции при проведении торгов,

установила:

1. Основанием для возбуждения дела N К03-04/11 послужили заявления товарищества собственников гаражей (далее ТСГ) "Кировец", коллективной автостоянки (далее КАС) "Ополчение", КАС "Виадук", КАС "Первомайская", КАС "Альбатрос" (от 11.01.2010 N 68), ООО "ОСК" (от 13.01.2011 N 183) о признаках нарушения антимонопольного законодательства при организации и проведении торгов на право аренды земельных участков.

Кроме того, в Санкт-Петербургское УФАС России поступило обращение депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга Дмитриева В.Я., заявления районных общественных организаций Санкт-Петербурга Местных отделений Всероссийского общества автомобилистов, гаражных кооперативов (коллективных автостоянок), хозяйствующих субъектов, граждан (всего 70 заявлений).

В заявлениях указано на постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1823, которым принято решение о проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей.

Перечень земельных участков, выставляемых на торги единым лотом (приложение 1 к постановлению N 1823) включает 462 земельных участка, расположенных в 16 районах Санкт-Петербурга. Общая площадь земельных участков - 3,9 млн. кв.м, общий начальный размер арендной платы 16,543 млн. руб., средняя годовая арендная плата 1 кв. м составляет 4,24 рубля.

ОАО "Фонд имущества Санкт-Петербурга" - организатор торгов разместил информацию о проведении конкурса на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, в котором в один лот включены 462 земельных участка. Согласно извещению прием заявок с 31.12.2010 по 28.01.2011 до 12:30. Задаток должен поступить на счет организатора конкурса не позднее 27.01.2011. Подведение итогов конкурса назначено на 04. февраля 2011 года.

В заявлениях указано, что на конкурс единым лотом выставлены не только свободные земельные участки, но и земельные участки, на которых фактически расположены КАС, ТСГ, а также земельные участки, на которые ранее хозяйствующими субъектами в ГУ "Управление инвестиций" были поданы инвестиционные предложения.

Также в заявлениях указано на постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.06.2008 N 732 "О мерах по обеспечению и защите прав жителей Санкт-Петербурга, являющихся владельцами гаражей", которым, в случае прекращения их прав на земельные участки, предусмотрено предоставление в установленном порядке объединениям граждан-владельцам гаражей земельных участков для строительства многоярусных паркингов (п. 1.1. постановления N 732). Указанный порядок (положение) утвержден постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.09.2010 N 1234 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.06.2008 N 732".

Заявители указали, что организация торгов по принципу 1 лот - 462 земельных участка лишает их возможности участвовать в торгах по тем земельным участкам, на которых расположены КАС и ТСГ и которые включены в единый лот, что ограничивает конкуренцию за право аренды земельного участка в целях строительства, а также препятствует реализации прав, установленных постановлением N 732.

2. К нормам Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

В силу части 2 статьи 209 ГК РФ правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом также не могут осуществляться с нарушением законов и иных правовых актов, в том числе Закона о защите конкуренции, а также охраняемых законом интересов других лиц.

Правительство Санкт-Петербурга в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 06.07.2009 N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с ч. 7 п. 1 статья 7 указанного закона Правительство Санкт-Петербурга управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга.

В этой связи Правительство Санкт-Петербурга издало постановление от 30.12.2010 N 1823 "О проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей" (далее постановление N 1823), которым приняло решение о проведении торгов, предметом которых, согласно п. 1 постановления, является право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях в соответствии с перечнем согласно приложению N 1, на срок проектирования и строительства многоэтажных гаражей. Перечень земельных участков, выставляемых на торги одним лотом согласно приложению 1 к постановлению N 1823, включает 462 земельных участка по адресам, расположенным в разных районах Санкт-Петербурга. По каждому земельному участку указан адрес, площадь, кадастровый номер, начальный размер арендной платы (в рублях), позволяющие определенно установить каждый земельный участок, выставляемый на торги, как предмет торгов.

Постановление N 1823 является актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющим возможность и условия приобретения права заключения договоров аренды земельных участков и их основанные условия, следовательно, орган власти может влиять на конкурентные отношения между претендентами на право аренды земельных участков в целях осуществления строительства (инвестиционной деятельности).

Статья 15 Закона "О защите конкуренции" запрещает органам государственной власти субъектов РФ принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

3. Пунктом 3.1 постановления N 1823 установлено, что организатором торгов выступает ОАО "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (далее ОАО "Фонд имущества").

ОАО "Фонд имущества" создано постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.07.2005 N 1002 (в ред. от 12.07.2006) как специализированная организация по подготовке имущества Санкт-Петербурга к приватизации, исполнению решений об условиях приватизации имущества Санкт-Петербурга и осуществлению контроля за приватизацией имущества Санкт-Петербурга.

В соответствии с Уставом ОАО "Фонд имущества", утвержденным постановлением Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее КУГИ) от 07.09.2005 N 275-р, ОАО "Фонд имущества" является коммерческой организацией. Общество действует в соответствии с Конституцией РФ, законодательными актами и иными правовыми актами Российской Федерации и Санкт-Петербурга (п. 1.1. устава).

Целью деятельности общества является создание и обеспечение функционирования эффективной системы продажи (приобретения) государственного имущества (п. 2.1. устава).

Статус ОАО "Фонд имущества" по организации проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков определен договором N Фао-1/2005 от 20.09.2005, заключенным между КУГИ и ОАО "Фонд имущества". В своей деятельности по организации торгов ОАО "Фонд имущества" руководствуется Земельным кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 (в ред. 29.12.2008) "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" (далее постановление N 808) и другими.

Таким образом, ОАО "Фонд имущества" при проведении торгов обязано принимать меры, направленные на соблюдение действующего законодательства Российской Федерации, в том числе антимонопольного.

Информационное сообщение о проведении конкурса было опубликовано в журнале "Официальный бюллетень "Вестник Фонда имущества Санкт-Петербурга" N 55 (333) от 31.12.2010. Согласно извещению подведение итогов аукциона назначено на 04.02.2011 года.

Предмет аукциона - право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей. Перечень земельных участков, согласно извещению, включает 462 земельных участков по адресам (расположенным в разных районах Санкт-Петербурга), с указанием площади, кадастрового номера и начального размера арендной платы по каждому земельному участку. Кроме того, в извещении по каждому земельному участку указаны технические характеристики (функциональные и территориальные зоны), сведения о разрешенном и фактическом использовании, наличии Градостроительного плана и заключения Роспотребнадзора, сведения об обременениях, заключение Комитета по энергетике и инженерному обеспечению на инженерное обеспечение результата инвестирования (со ссылкой на индивидуальный для каждого земельного участка реестровый номер инвестиционного проекта). Обязательным приложением к договору, заключаемому по результатам конкурса, является кадастровый паспорт каждого земельного участка с обозначенными границами земельного участка.

Таким образом, ОАО "Фонд имущества", обладало исчерпывающими данными по каждому земельному участку, которые индивидуализируют каждый земельный участок как самостоятельный объект торгов и характеризуют его как сформированный, что позволяло организовать торги по каждому земельному участку отдельно.

Статья 17 Закона "О защите конкуренции" запрещает действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при проведении торгов.

4. В п. 1 статьи 38 ЗК РФ определен предмет торгов - сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого (т.е. сформированного) земельного участка.

Таким образом, в определение "предмета торгов" оказались введены такие характеристики земельного участка как его форма и площадь ("наличие проекта границ"), местонахождение и адрес ("установление границ на местности"), возможности застройки ("определение разрешенного использования"), инфраструктурное обеспечение ("определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения"). Все перечисленные характеристики направлены на индивидуализацию каждого конкретного земельного участка.

Аналогичное по содержанию определение "предмета торгов" дано в постановлении N 808, согласно пункту 2 которого исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на предоставление соответствующих земельных участков определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, заключает договоры купли-продажи или аренды земельного участка, из чего следует, что речь идет об одном отдельном земельном участке.

Таким образом, Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что каждый земельный участок относится к категории индивидуально-определенных вещей, поскольку обладает конкретными характеристиками, существенно отличающими его от других земельных участков. Перечень таких характеристик земельных участков нормативно закреплен в вышеуказанных правовых нормах. Широкий спектр характеристик и уникальный характер некоторых из них, например, местоположение, превращает земельный участок в штучный товар.

На основании приведенного анализа норм права и нормативных актов, Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России пришла к выводу о том, что использование законодателем понятия "земельный участок" в единственном числе в совокупности с требованиями по его индивидуализации указывает на необходимость продажи каждого земельного участка или права на него отдельно.

Обладая индивидуально-определенными потребительскими свойствами, каждый земельный участок привлекает к торгам специфический круг потребителей. Объединение в один лот земельных участков, обладающих разным набором потребительских свойств, неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в определенных свойствах отдельных товаров, приводит к сокращению числа претендентов, заинтересованных каждый в своем наборе специфических характеристик, и ограничивает конкуренцию.

Таким образом, объединение в один лот 462 земельных участков противоречит ЗК РФ, постановлению N 808, которыми установлен нормативный перечень характеристик земельных участков для их индивидуализации при выставлении на торги.

Объединение 462 земельных участков в один лот лишает лицо, заинтересованное в приобретении права аренды любого количества земельных участков числом менее 462, возможности реализации такого права, навязывая ему приобретение всех 462 земельных участков. Навязывание через разнородный лот приобретения лишних объектов является принуждением к заключению договора и нарушает установленную ст. 421 ГК РФ свободу договора.

Принятие акта - постановления N 1823 о проведении торгов укрупненным лотом вводит ограничение права хозяйствующего субъекта на покупку товара - приобретение права аренды одного земельного участка, приводит к ограничению конкуренции при получении права на земельный участок, может ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг), что запрещено пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Реализация земельных участков укрупненными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей (в целях осуществления инвестиционной деятельности), что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов и запрещено частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Именно по этой причине лишаются возможности участвовать в аукционе, например:

- районные общественные организации Санкт-Петербурга местные отделения Всероссийского общества автомобилистов, гаражно-потребительские, гаражно-строительные кооперативы, иные объединения граждан-владельцев гаражей, которые неоднократно обращалась в органы власти по вопросу предоставления занимаемых ими земельных участков в аренду на длительный срок, указывая тем самым на заинтересованность в получении права на конкретный земельный участок.

- ООО "ОСК", которое подавало по установленной форме заявление в СПб ГУ "Управление инвестиций" о предоставлении земельного участка в аренду для строительства многоэтажного паркинга и получило отказ в рассмотрении заявления, в связи с включением земельного участка в программу строительства многоэтажных паркингов в Санкт-Петербурге.

- иные потенциальные инвесторы - участники рынка инвестиционно-строительных работ (услуг).

В ходе рассмотрения дела N К03-04/11 в заседание Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России от ОАО "Фонд имущества" поступила информация об отмене торгов, объявленных ОАО "Фонд имущества" в соответствии с постановлением N 1823. В качестве доказательства представлена заверенная копия приказа ОАО "Фонд имущества" от 27.01.2011 N 18-п "Об отмене конкурса", а также журнал "Официальный бюллетень "Вестник Фонда имущества Санкт-Петербурга" N 4 (337) от 27.01.2011, в котором опубликована информация об отмене конкурса на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, объявленного на 04 февраля 2011 года, что свидетельствует о добровольном устранении ОАО "Фонд имущества" нарушения антимонопольного законодательства.

В заседание Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России поступило ходатайство Правительства Санкт-Петербурга о прекращении рассмотрения дела N К03-04/11 в связи с принятием постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 N 93 "О признании утратившим силу постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1823". В качестве доказательства представлена заверенная копия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 N 93 "О признании утратившим силу постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1823". По пояснениям представителя Правительства Санкт-Петербурга постановление не опубликовано, однако вступило в силу со дня его подписания, что установлено абзацем 2 пункта 1.7 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2003 N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга". Указанные действия свидетельствуют о добровольном устранении Правительством Санкт-Петербурга нарушения антимонопольного законодательства.

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что решение ОАО "Фонд имущества" об отмене торгов, объявленных ОАО "Фонд имущества" в соответствии с постановлением N 1823 принято до принятия соответствующего решения Правительства Санкт-Петербурга о признании утратившим силу постановления N 1823, что свидетельствует о возможности ОАО "Фонд имущества" принимать самостоятельные решения по предмету своей деятельности.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России

решила:

1. Признать в действиях Правительства Санкт-Петербурга нарушение п. 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в издании акта - постановления от 30.12.2010 N 1823 "О проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей", которым принято решение о проведении торгов на право заключения договора аренды 462 земельных участков единым лотом, что может привести к ограничению прав хозяйствующих субъектов на покупку товара - приобретение права аренды одного земельного участка, к ограничению конкуренции при приобретении права заключения договора аренды земельного участка и может ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг).

2. Признать в действиях ОАО "Фонд имущества Санкт-Петербурга" нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в проведении аукциона на право заключения договора аренды 462 земельных участков единым лотом, что может нарушить принцип равнодоступности при проведении торгов, исключить возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничить возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей" и привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.

3. Прекратить рассмотрение дела NК03-04/11 в связи с добровольным устранением Правительством Санкт-Петербурга и ОАО "Фонд имущества Санкт-Петербурга" антимонопольного законодательства.

Председатель Комиссии

О.В. Коломийченко

Члены Комиссии

Е.И. Асташенкова

В.Л. Илларионов

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.